50 ans de construction des administrations publiques: Regards croisés entre la France et le Québec

Par Nelson Michaud

L’État, construit social par excellence, a dû changer et doit continuer de s’adapter dans un monde qui est en pleine redéfinition, d’où l’intérêt d’étudier son évolution et celle de son administration. C’est ce type de réflexions qu’a mis en valeur le colloque organisé pour commémorer le cinquantenaire des échanges que le Québec a entretenus avec l’École nationale d’administration (ENA) en France. Réunissant praticiens et universitaires des deux côtés de l’Atlantique, il a permis de sonder l’évolution de l’action étatique au fil de ce demi-siècle, dans quatre secteurs névralgiques portés par les administrations publiques : l’éducation, la santé, la décentralisation territoriale et l’économie. Pour chaque thème, des praticiens, anciens de l’ENA, Français et Québécois, ont exposé leur lecture de cette évolution. Leur contribution a été alimentée, à la base, par des analyses comparatives France-Québec préparées par des professeurs de l’École nationale d’administration publique (ENAP).

Ces analyses sont rassemblées dans le présent ouvrage afin d’élargir la discussion. C’est une invitation qui est lancée aux personnes qui les consulteront de poursuivre le travail d’adaptation et de réflexion que ces experts ont commencé. Certaines le feront par rapport à un domaine particulier ou à quelques-uns d’entre eux. D’autres joueront la carte de la vision d’ensemble. Quelle que soit l’approche qui sera réservée à ces analyses, elles demeureront une source riche pour qui veut mettre en perspective là où en sont nos administrations publiques dans des domaines qui occupent une bonne part des efforts gouvernementaux.

• Langue: Français
• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Date de sortie: 26 oct. 2016
• ISBN: 9782760545571

Aperçu du livre

La collection Administration publique et gouvernance des Presses de l’Université du Québec propose des titres qui mettent en évidence les nouvelles voies de la recherche et de la réflexion universitaires et professionnelles sur les grandes questions et les défis de la gestion dans le secteur public. Les livres publiés portent sur tous les domaines de l’administration publique, allant de son histoire à ses tendances émergentes. La collection comprend des monographies, des collectifs ainsi que des œuvres sur la pratique de la gestion. Elle a pour objectif de porter un regard sur tous les ordres de gouvernement, leurs agences et leurs réseaux, et sur les entreprises publiques. Elle peut aussi comporter des ouvrages traitant de l’incidence qu’ont le secteur privé, les organismes non gouvernementaux et le contexte international sur le secteur public. Les résultats de travaux présentés dans cette collection sont en mesure de combler les besoins à la fois des praticiens et des analystes théoriciens, et ils sont d’intérêt autant pour les gestionnaires publics que pour les chercheurs, les enseignants et les étudiants dans le domaine.

50 ans de construction

des administrations publiques

50 ans de construction

des administrations publiques

Sous la direction de Nelson Michaud

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Préface de Nathalie Loiseau

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada

Vedette principale au titre:

50 ans de construction des administrations publiques:

regards croisés entre la France et le Québec

(Administration publique et gouvernance; 2)

Comprend des références bibliographiques.

ISBN 978-2-7605-4555-7

ISBN Epub 978-2-7605-4557-1

1. France – Administration – Congrès. 2. Québec (Province) – Administration – Congrès. 3. France – Relations – Québec (Province) – Congrès. 4. Québec (Province) – Relations – France – Congrès. I. Michaud, Nelson, 1960-. II. Titre: Cinquante ans de construction des administrations publiques.

JN2597.C56 2016        351.44        C2016-941088-9

Révision

Gislaine Barrette

Correction d’épreuves

Christian Bouchard

Conception graphique

Julie Rivard

Mise en pages

Info 1000 Mots

Dépôt légal: 3e trimestre 2016

›Bibliothèque et Archives nationales du Québec

›Bibliothèque et Archives Canada

© 2016 – Presses de l’Université du Québec

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés

Imprimé au Canada

D4555-1 [01]

Préface

C’est avec beaucoup d’enthousiasme que j’avais accueilli l’initiative de Benoît-Jean Bernard, président de l’Association québécoise des anciens élèves de l’École nationale d’administration (AQUAENA), et de Nelson Michaud, directeur général de l’École nationale d’administration publique (ENAP), d’organiser un colloque sur le cinquantenaire des relations entre le Québec et l’École nationale d’administration (ENA). Et c’est avec un réel plaisir que j’interviens en préface des actes de ce très beau colloque.

En effet, l’histoire de la coopération entre le Québec et l’ENA est celle d’une relation heureuse, poursuivie avec un grand attachement de part et d’autre de l’Atlantique depuis maintenant cinquante ans. Ce ne sont pas moins de 96 élèves québécois que l’ENA a ainsi accueillis dans ses formations longues d’excellence, et l’école que je dirige tient ici à redire toute sa reconnaissance à chacun d’entre eux pour la confiance qu’ils lui ont témoignée en venant étudier en France.

Cette confiance ne s’est pas amoindrie après leur départ de l’école, puisque l’AQUAENA, constituée en mai 1987, regroupe depuis lors les anciens élèves québécois de l’ENA. Son président, Benoît-Jean Bernard, y a étudié en 1987 et a su entretenir la flamme avec beaucoup d’enthousiasme et de conviction tout au long de sa belle carrière de diplomate. C’est à lui et à l’ENAP que nous devons le colloque dont les actes sont publiés aujourd’hui et qui célèbre ces cinquante ans de présence québécoise à l’ENA, en invitant à un regard croisé d’énarques français et québécois sur les transformations de l’action publique dans nos deux administrations. Le déroulement du colloque a montré à quel point il y avait à dire et à partager sur ce thème entre nous, qu’il s’agisse des domaines de l’éducation, de la santé, de la décentralisation ou de la mondialisation. Je suis certaine que la lecture des actes du colloque traduira l’intensité et la qualité de nos échanges.

Je me garderai d’oublier de préciser que le colloque s’est tenu à une date particulièrement bienvenue, celle de la visite officielle du président de la République française au Québec. Ce sont donc de nombreux anciens élèves français de l’ENA, à commencer par le chef de l’État lui-même, qui auront fait le déplacement vers Québec en novembre 2014. Parmi eux, quelques mentions spéciales, en commençant par notre excellent consul général, Nicolas Chibaeff, qui illustre au quotidien l’importance que la France attache au Québec, mais en saluant aussi deux de ses prédécesseurs, Daniel Jouanneau, qui aima tant le Canada qu’il fut ensuite ambassadeur à Ottawa, et Jacques Audibert, aujourd’hui conseiller diplomatique du président de la République, tous présents à Québec en cet automne 2014.

Mais aussi symbolique soit-il, le colloque de 2014 n’est qu’un exemple de l’étroite coopération qui se poursuit depuis des années entre le Québec et l’ENA ainsi que l’Institut international d’administration publique que notre école a absorbé il y a un peu plus de dix ans. Qu’on en juge: dans le passé, l’IIAP et l’ENAP ont coorganisé des séminaires mêlant hauts fonctionnaires et universitaires, alternativement à Paris et à Québec, selon un rythme annuel ou quasi annuel. Entre 1998 et 2011, un échange de professeurs de haut niveau a en outre eu lieu entre l’ENA et l’ENAP. Des colloques se sont tenus sur la gestion publique à Strasbourg, sur la concentration des structures de l’exécutif comme outil de la réforme de l’État à Québec. Dans le cadre de cette coopération, la Revue française d’administration publique publie très fréquemment des articles écrits par des auteurs québécois. Le Centre d’expertise et de recherche administrative de l’ENA a également accueilli un chercheur et professeur de l’ENAP pour une durée de quatre mois en 2007. Et que dire de la présence à l’ENAP, pendant quelque temps, d’un enseignant pas tout à fait anonyme en la personne de l’ancien premier ministre français Alain Juppé, lui aussi ancien élève de l’ENA? Pour bien le connaître, je sais qu’il garde un souvenir ému et passionné du temps passé à Québec, où il revient très volontiers.

Entre l’ENA et l’ENAP, les partenariats noués et entretenus doivent beaucoup aux relations confiantes établies par les directeurs successifs, qu’il s’agisse, du côté québécois, de Pierre de Celles, aujourd’hui décédé, de Marcel Proulx, qui demeure consultant pour la formation des jurys de l’ENA ou, depuis un mandat plein, de Nelson Michaud, avec qui j’ai un très vif plaisir à travailler.

Le colloque de novembre 2014 a été pour moi l’occasion de séances de travail intenses et fructueuses avec l’ENAP, et nous avons tiré profit de la visite du président de la République française pour signer entre nos deux établissements un plan d’action. Celui-ci vise à encourager la poursuite de projets communs de formation à destination de pays tiers, en particulier dans l’espace francophone. Nous n’avons pas tardé à concrétiser les grandes lignes de ce plan d’action en signant à Paris, en juin 2015, un accord tripartite entre l’ENAP, l’ENA et le ministère de la Fonction publique de Guinée pour accompagner ensemble le projet d’ENA de Guinée. D’autres partenariats sont à l’étude.

Ce sont donc des échanges riches, féconds et réguliers dont bénéficient nos deux écoles et à travers elles nos deux administrations. La grande qualité des formations dispensées par l’ENAP, notre attachement conjoint à défendre la francophonie à travers le monde, la régularité de l’envoi d’élèves québécois à l’ENA sont autant de gages que ces échanges se poursuivront et, je l’espère, s’intensifieront encore à l’avenir. En ce qui me concerne, mon engagement et ma détermination sont sans faille.

Longue vie aux relations entre l’ENA, l’ENAP et le Québec!

Nathalie Loiseau

Directrice, École nationale d’administration

Remerciements

L’Association québécoise des anciens élèves de l’École nationale d’administration (AQUAENA), hôte du colloque dont les actes sont publiés ici, tient à remercier l’École nationale d’administration (ENA) et l’École nationale d’administration publique (ENAP) pour l’organisation de cette rencontre carrefour de l’analyse et de la pratique. Sa gratitude s’exprime aussi au Consulat général de France à Québec, au ministère des Relations internationales et de la Francophonie (Gouvernement du Québec), au Fonds de recherche du Québec – Société et Culture, à Power Corporation, à monsieur Sylvain Simard, à l’Institut d’administration publique de Québec, aux Presses de l’Université du Québec et au Canal Savoir pour leur soutien.

AVANT-PROPOS/

Questionner le passé pour réfléchir sur le présent

Benoît-Jean Bernard

Président, Association québécoise des anciens élèves

de l’École nationale d’administration

Plus que jamais les réflexions sur la «gouverne politique», pour reprendre l’expression de Gérard Bergeron, sont nécessaires: les citoyens réclament davantage d’égalité sociale et d’occasions pour l’atteindre. Aussi, les diverses réformes issues du nouveau management public comme la privatisation, la réduction de la taille de l’État ou les partenariats publics-privés n’ont fait, selon certains, que miner le rôle de nos gouvernements.

Quel était le cadre général de l’État il y a cinquante ans, au moment où le Québec dans sa «Révolution tranquille» tentait de se donner des outils modernes de gestion publique? Les fonctions redistributives de l’État providence étaient alors en pleine croissance. Une fonction publique moderne et compétente voyait le jour; de nombreux systèmes de gestion budgétaire étaient mis en place, du PPBS¹ au parangonnage (benchmarking). Cette fonction publique s’est bâtie beaucoup en osmose avec la France. Elle s’est «énamourée» de l’ENA.

Cinquante ans plus tard, il faut «se raconter», comme dirait Fred Pellerin. «Se dire» pour que ce dialogue intergénérationnel, la référence à l’expertise âgée, mais toujours pleine de sagesse, prenne tout son espace dans la mémoire de ceux et celles qui suivent, pour le bien du Québec, de son administration publique et de cette fabuleuse coopération France-Québec.

Nos «grands témoins», en ce cinquantième anniversaire de la présence des fonctionnaires québécois de l’ENA, sont là pour se souvenir et nous le dire. Voyons donc comment les nôtres s’y sont pris pour créer et renforcer l’action de l’État comme outil de développement et de progrès pour le Québec au travers de ces quatre décennies.

Guy Rocher, cité par le professeur Louis Demers dans le présent ouvrage, parlait de: «Dénouer le faisceau des événements, en retrouver le fil conducteur tout en reconnaissant les accidents de parcours, parfois très nombreux qui font la trame d’une réforme.» C’est à cela que nous convient nos «grands témoins» de France et du Québec dans cet ouvrage commémorant le cinquantième anniversaire de la présence des Québécois à l’ENA.

1Le PPBS (Planning, Programming, and Budgeting System) est une méthode de planification budgétaire basée sur une intégration d’un certain nombre de techniques dans un processus de planification et de budgétisation. Il sert à établir et à évaluer les coûts et à affecter un agencement complexe de ressources dans le but d’établir des priorités et des stratégies dans un programme d’importance tout en prévoyant les coûts, les dépenses et les réalisations pour une année financière donnée ou pour une période plus longue.

Table des matières

Préface

Nathalie Loiseau

Remerciements

Nelson Michaud

Avant-propos/

Questionner le passé pour réfléchir sur le présent

Benoît-Jean Bernard

Liste des figures et tableaux

Introduction/

Parler de l’État: un dialogue nécessaire et utile

Nelson Michaud

Un triangle d’or

Les relations France-Québec

Une meilleure compréhension de la globalisation

Le dialogue autour des enjeux

Des échanges fructueux

Bibliographie

Chapitre 1/

L’éducation au Québec: portrait de 50 ans de réflexions et de réformes

Nancy Brassard

L’évolution du système de l’éducation au cours des 50 dernières années

La formation des maîtres

Les principales réformes scolaires

Les modèles d’inspiration

Conclusion

Bibliographie

Chapitre 2/

Continuité ou rupture?

Formation et réformation du système sociosanitaire québécois depuis les années 1960

Louis Demers et Bruno-Pier Provençal

Avant 1961: une organisation des services qui relève du secteur privé

1961-1971: l’instauration d’un système beveridgien

1971-1991: un système devenu prisonnier de ses groupes d’intérêt

1991-2003: décentralisation et rationalisation

2003-2014: centralisation et rationalisation

Discussion

Post-scriptum: une réforme en coup de massue

Bibliographie

Chapitre 3/

La décentralisation en France et au Québec: entre autonomie et gouvernance partagée

Serge Belley et Alexandre Morin

Une décentralisation en trois actes

Le cas de la France

Le cas du Québec

La coopération et la concertation centrale-locale

Le renforcement de la gouvernance multiniveau

Une décentralisation par la voie de la contractualisation

L’expérience de la contractualisation en France

L’expérience de la contractualisation au Québec

Conclusion

Annexe 3.1/ Définitions de quelques notions

Annexe 3.2/ Compétences des collectivités locales en France et au Québec (2015)

Bibliographie

Chapitre 4/

Le mirage canadien et québécois de la France?

Une comparaison des performances économiques et sociales de la France, du Canada et du Québec

Stéphane Paquin et Jean-Patrick Brady

La démographie

L’activité économique

Le marché du travail

La productivité

L’éducation

Le commerce extérieur

L’endettement public

Les inégalités des revenus

Conclusion

Bibliographie

Conclusion/

Un regard prospectif

Paul-André Comeau

L’éducation

La santé

La décentralisation

L’économie mondialisée

En somme

Bibliographie

Annexe 1/

Thèmes, présentateurs et grands témoins

Annexe 2/

Discours du président de la République, M. François Hollande, à l’Assemblée nationale du Québec, le mardi 4 novembre 2014

Bibliographie indicative

Notices biographiques

Liste des figures et tableaux

Figures

Tableaux

INTRODUCTION /

Parler de l’État

Un dialogue nécessaire et utile

Nelson Michaud

Parler de l’État¹ est-il encore nécessaire? Est-ce au moins utile? À l’heure où les médias sociaux ont la cote, où la démocratie directe joue de ses charmes, ne vaudrait-il pas mieux nous «moderniser»? Plaisir d’universitaires isolés du monde dans leur proverbiale tour d’ivoire? Repli identitaire de praticiens qui ne veulent pas remettre en question leurs droits acquis? À quoi bon, de surcroît, consacrer un colloque pour traiter de ces questions?

Il serait facile de donner raison à ces critiques qui voient dans l’État et son administration publique un héritage entropique des siècles passés. Car la véritable question que tous ces énoncés sous-tendent est la suivante: avons-nous toujours besoin de l’État? Lorsqu’on voit les dérives que le marché peut manifester lorsque laissé à lui-même, l’appel à l’État vient naturellement. C’est ce que les États-Unis de l’après 2008 ont vécu.

L’État est un arrangement multiforme de composantes politiques et administratives qui sont en équilibre autour de grandes questions qui animent et portent les collectivités humaines dans une direction que l’ensemble des forces sociales et économiques tente d’imprégner. Pour que cet équilibre soit atteint, il faut nécessairement que des consensus soient construits, souvent partiellement en a priori, sans quoi, si chacun apporte et défend son propre point de vue, il sera difficile, voire impossible, d’en arriver à des solutions pragmatiques. Et, pour illustrer ce pragmatisme en reprenant les paroles de Weber, sans cet accord, comment disposer du «monopole de la force légitime»? En laissant à chacun l’expression de sa propre force, la loi de la jungle remplace la loi humaine et l’état d’anarchie peut surgir à tout moment; la société construite peut alors éclater. L’État