La naissance du Conseil d'État de Belgique : une histoire française ?

Par David Renders, Philippe Bouvier et Jean-Marc Sauvé

La genèse du Conseil d’État de Belgique débute en 1832 et s’achève en 1948. Au fil des ans, le Conseil d’État français apparaît comme « repoussoir ou modèle, mais référence constante », selon les termes du professeur Michel Leroy. Sur les pas de nos prédécesseurs, l’on entend illustrer la pertinence du propos. À travers le temps qui va, l’ombre du « système français » ne cesse en effet de planer sur la route, longue et sinueuse, qui conduit au Conseil d’État de Belgique. Faut-il s’en étonner lorsqu’on sait que le comte Duval de Beaulieu, auteur en 1834 d’une proposition de loi visant à créer un Conseil d’État en Belgique, fut lui-même auditeur au Conseil d’État sous le Premier Empire ! Un florilège de citations, souvent savoureuses, s’efforce de rendre l’atmosphère des périodes traversées. Au bout du compte, l’on ne peut s’empêcher d’observer que le Conseil d’État de Belgique aurait parfaitement pu ne pas être. Le voilà à présent devenu largement sexagénaire et détenteur d’un honorable indice de satisfaction. À n’en pas douter, le plus grand nombre s’accordera à reconnaître les inappréciables services qu’il rend dans ses fonctions consultative et contentieuse. Pénétrer dans son histoire, c’est aussi se donner les moyens de réfléchir à son avenir en pleine connaissance de cause.

• Langue: Français
• Éditeur: Bruylant
• Date de sortie: 17 déc. 2012
• ISBN: 9782802739357

Aperçu du livre

couverturepagetitre

© Groupe De Boeck s.a., 2012

EAN 978-2-8027-3935-7

ISSN 2294-6039

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe De Boeck. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez notre site web :

www.bruylant.be

Éditions Bruylant

Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays.

Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

COLLECTION CENTRE MONTESQUIEU D’ÉTUDES DE L’ACTION PUBLIQUE

DÉJÀ PARUS

La Cour d’arbitrage. Actualité et perspectives

Avec la collaboration de R. Andersen, Fr. Delpérée, B. Jadot, Y. Lejeune, A. Rasson-Roland, M.-Fr. Rigaux, H. Simonart, Fr. Tulkens et J. van Compernolle, 1988.

La Région de Bruxelles-Capitale

Avec la collaboration de R. Andersen, G. Brouhns, Fr. Delpérée, Fr. Jongen, M.-Fr. Rigaux, H. Simonart et M. Verdussen, 1989.

Les compétences implicites et leur application en droit belge

Geneviève Cerexhe, 1989.

Recueil d’études sur la Cour d’arbitrage : 1980-1990

Francis Delpérée et Anne Rasson-Roland, 1990.

La dérogation en droit public

Françoise Leurquin-De Visscher, 1990.s

Médias et service public

Sous la direction de François Jongen, 1992.

La Constitution fédérale du 5 mai 1993

Avec la collaboration de R. Andersen, G. Craenen, X. Delgrange, Fr. Delpérée, R. Ergec, Fr. Haumont, J. Le Brun, P. Nihoul, Ph. Quertainmont, M.-Fr. Rigaux, K. Rimanque, H. Simonart, J.-Cl. Scholsem, Fr. Tulkens, M. Uyttendaele, P. Van Orshoven et M. Verdussen, 1993.

La Belgique fédérale

Sous la direction de Francis Delpérée, 1994.

Regards croisés sur la Cour d’arbitrage : 10 ans de jurisprudence constitutionnelle

Sous la direction de Francis Delpérée, Anne Rasson-Roland et Marc Verdussen, 1995.

Le Médiateur

Avec la collaboration de R. Andersen, Fr. Delpérée, G. de Kerchove, D. Déom, S. Depré, Fr. Glansdorff, P. Lewalle, D. Nagant de Deuxchaisnes, Th. Stiévenard, M. Uyttendaele, J. van Compernolle et M. Verdussen, 1995.

La responsabilité pénale des ministres fédéraux, communautaires et régionaux

Sous la direction de Francis Delpérée et Marc Verdussen, 1997.

La justice constitutionnelle en Europe centrale

Sous la direction de Marc Verdussen, 1997.

La saisine du juge constitutionnel : aspects de droit comparé

Sous la direction de Francis Delpérée et Pierre Foucher, 1998.

Le nouveau Conseil supérieur de l’audiovisuel

Sous la direction de François Jongen, 1998.

Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal

Elisabeth Willemart, 1999.

Le Conseil supérieur de la justice

Sous la direction de Marc Verdussen, 1999.

Justice constitutionnelle et subsidiarité

Sous la direction de Francis Delpérée, 2000.

Droit administratif et subsidiarité

Sous la direction de Robert Andersen et Diane Déom, 2000.

L’Europe de la subsidiarité

Sous la direction de Marc Verdussen, 2000.

Les questions préjudicielles à la Cour d’arbitrage : aspects théoriques et pratiques

Christine Horevoets et Pascal Boucquey, 2011.

Dossier sur l’élection du bourgmestre

Sous la direction de Francis Delpérée et Marc Joassart, 2002.

Quelles réformes pour le Sénat? Propositions de 16 constitutionnalistes

André Alen, Patricia Popelier, Marc Uyttendaele et al., 2002.

Welke hervormingen voor de Senaat? Voorstellen van 16 grondwetsspecialisten

André Alen, Patricia Popelier, Marc Uyttendaele et al., 2002.

Les lois spéciales et ordinaire du 13 juillet 2001 : la réforme de la Saint-Polycarpe

Sous la direction de Francis Delpérée, 2002.

L’unité et la diversité de l’Europe : les droits des minorités. Les exemples belge et hongrois

Sous la direction de Francis Delpérée et László Trócsányi, 2003.

La procédure de révision de la Constitution

Sous la direction de Francis Delpérée, 2003.

La Cour d’arbitrage, vingt après. Analyse des dernières réformes

Sous la direction de Anne Rasson-Roland, David Renders et Marc Verdussen, 2004.

Le sport dopé par l’Etat. Vers un droit public du sport ?

Sous la direction de Sébastien Depré, 2006.

Les sanctions administratives

Sous la direction de Robert Andersen, Diane Déom et David Renders, 2007.

L’accès aux documents administratifs

Sous la direction de David Renders, 2008.

L’arbitrage en droit public

Sous la direction de David Renders, Pierre Delvolvé et Thierry Tanquerel, 2010.

Les subventions

Sous la direction de David Renders, 2011.

L’objectif du Centre Montesquieu d’études de l’action publique de l’Université catholique de Louvain est de procéder à l’analyse de l’action, de l’organisation et du contrôle des pouvoirs publics en Belgique, en Europe et dans le monde.

En vue d’atteindre cet objectif, le Centre groupe tout à la fois des spécialistes des sciences politiques et administratives et des spécialistes des sciences juridiques et contentieuses.

La collection du Centre Montesquieu d’études de l’action publique accueille les publications du Centre, qu’il s’agisse de monographies, d’actes de colloques ou de travaux de recherches doctorales entrepris par ses membres.

Sous la direction de :

David Renders, Professeur à l’Université catholique de Louvain où il enseigne notamment le droit et le contentieux administratifs, avocat au barreau de Bruxelles.

La genèse du Conseil d’État de Belgique débute en 1832 et s’achève en 1948. Au fil des ans, le Conseil d’État français apparaît comme « repoussoir ou modèle, mais référence constante », selon les termes du professeur Michel Leroy. Sur les pas de nos prédécesseurs, l’on entend illustrer la pertinence du propos. À travers le temps qui va, l’ombre du « système français » ne cesse en effet de planer sur la route, longue et sinueuse, qui conduit au Conseil d’État de Belgique. Faut-il s’en étonner lorsqu’on sait que le comte Duval de Beaulieu, auteur en 1834 d’une proposition de loi visant à créer un Conseil d’État en Belgique, fut lui-même auditeur au Conseil d’État sous le Premier Empire ! Un florilège de citations, souvent savoureuses, s’efforce de rendre l’atmosphère des périodes traversées. Au bout du compte, l’on ne peut s’empêcher d’observer que le Conseil d’État de Belgique aurait parfaitement pu ne pas être. Le voilà à présent devenu largement sexagénaire et détenteur d’un honorable indice de satisfaction. À n’en pas douter, le plus grand nombre s’accordera à reconnaître les inappréciables services qu’il rend dans ses fonctions consultative et contentieuse. Pénétrer dans son histoire, c’est aussi se donner les moyens de réfléchir à son avenir en pleine connaissance de cause…

Philippe BOUVIER

Auditeur général au Conseil d’État de Belgique

Maître de conférences invité

à l’Université catholique de Louvain

À mes proches, résolument.

Remerciements

Puisse chacun de ceux qui, peu ou prou, ont participé à cette « aventure », trouver ici l’expression de ma profonde gratitude.

Avant-propos

La naissance du Conseil d’État de Belgique qui est l’objet de l’ouvrage aujourd’hui publié a donné lieu à une conférence remarquée, prononcée le 25 novembre 2011 au Conseil d’État de France dans le cadre du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative. J’avais alors eu grand plaisir à accueillir et écouter mon collègue Philippe Bouvier, Auditeur général au Conseil d’État de Belgique, homme pétri de culture, dont l’érudition historique et la connaissance approfondie des institutions publiques de la Belgique, mais aussi de nombreux pays européens, notamment la France, ont fait l’admiration de ses auditeurs. Il est heureux que soit aujourd’hui publié le texte intégral qui est le fruit des recherches et de la réflexion de M. Bouvier et qui a servi de trame à cette conférence. J’en avais ce jour-là formulé le vœu : il est exaucé.

La lecture de la seule table des matières pourrait laisser penser que l’examen chronologique des différents projets d’établissement d’un Conseil d’État en Belgique, qui a donné lieu à un travail approfondi de l’auteur, constitue un exercice austère, plus inspiré d’une aride exégèse de travaux parlementaires et de débats juridiques qu’empreint du souffle des mutations de l’histoire. Il faut inviter le lecteur à se déprendre de cette impression, à aller plus avant et à se plonger dans les premières pages de l’ouvrage. Une fois qu’il les aura lues, nul doute qu’il continue.

La première chose dont il se rendra compte, c’est que le récit est captivant, le style alerte, les anecdotes légion : M. Bouvier a exhumé des archives les bonnes formules, les mots choisis, souvent fleuris même, qui ont émaillé les débats relatifs à la création du Conseil d’État de Belgique. L’ouvrage se lit d’une traite, comme un roman, alors même que le dénouement de l’histoire nous est connu. Il s’agit là certes d’une remarque de forme, mais elle revêt une grande importance pour soutenir le propos de l’auteur, qui est nécessairement technique. Le lecteur sera ensuite impressionné par la richesse des développements, l’ampleur du travail de recherche réalisé et la profusion des sources qui ont été dépouillées par M. Philippe Bouvier. Il prendra enfin un grand plaisir à suivre les péripéties d’une idée, celle de la création d’un Conseil d’État en Belgique qui, marquée par les souvenirs encore vivaces du Conseil d’État napoléonien, instrument de rationalisation d’un pouvoir autoritaire, fut d’abord rejetée, avant qu’elle ne se concrétise, plus d’un siècle plus tard, pour former l’institution que nous connaissons peu ou prou aujourd’hui. Le travail de l’auteur nous permet de mieux mesurer à quel point l’étude et la compréhension de l’histoire et, notamment, de celle des institutions peuvent nous aider à déchiffrer et construire le présent et à préparer l’avenir.

Le pari de M. Philippe Bouvier était audacieux, raisonné et risqué. Audacieux, car il se proposait de lire l’histoire de la naissance du Conseil d’État de Belgique au travers d’un prisme particulier qui est celui du modèle français. Raisonné, tant la référence française a été constamment présente dans le débat belge. Risqué, car la ligne de crête est étroite qui sépare, d’un côté, la thèse selon laquelle le Conseil d’État français a servi aussi bien de modèle que de repoussoir à la création d’une institution homologue en Belgique et, d’un autre côté, l’altération ou la dénaturation de l’histoire qui ferait du second une copie, un simple décalque du premier. En d’autres termes, l’auteur courait le risque de donner l’impression à son lecteur qu’Alexis de Tocqueville avait raison lorsqu’il professait, dans L’Ancien régime et la Révolution, que « l’histoire est une galerie de tableaux où il y a peu d’originaux et beaucoup de copies ».

M. Philippe Bouvier a remporté son pari. Il contribue en effet à éclairer l’origine d’une institution à la lumière d’une autre, dont il montre le caractère à la fois attractif et encombrant. On croise ainsi en cours de lecture à la fois de grandes pages de la littérature juridique française, telles que celles écrites par Léon Duguit ou Gaston Jèze, et les critiques les plus acerbes adressées au Conseil d’État napoléonien et à ses réincarnations successives au cours du XIXe et du XXe siècle, qui en ont fait une institution apparemment conforme, mais en réalité profondément infidèle à ses origines, n’eût été la constance de son attachement à l’intérêt général. La thèse d’un Conseil d’État français à la fois modèle et repoussoir en sort renforcée.

Les influences, sur une période aussi longue et un sujet aussi sensible, sont toutefois nécessairement multiples et ne résident pas uniquement dans l’exemple français qui, s’il a certes joué un rôle important, n’a pas été exclusif. En outre, dans la famille commune des juridictions administratives suprêmes, chacune d’entre elles présente des singularités, chacune connaît une histoire propre qui interdit de penser qu’une institution pourrait n’être que la reproduction d’un modèle existant. En d’autres termes, il n’y a en la matière que des idiosyncrasies nationales. L’idéal type de la juridiction administrative suprême, si tant est qu’il existe, est nécessairement tributaire de circonstances et de particularités nationales et il est modelé par le génie propre de chaque peuple. Les travaux de M. Philippe Bouvier vont nettement dans ce sens. Ce n’est pas le moindre des mérites de l’auteur que de faire ressortir cette idée de manière très fine, par un jeu de miroirs. Le Parlement de Belgique et, en particulier, le Sénat sous l’influence de Louis Wodon ont ainsi été en mesure, après de multiples tentatives, retours en arrière et contradictions, de dépasser l’antagonisme entre des écoles de pensée juridique et des courants politiques opposés pour forger une institution répondant, au-delà des mérites et des vices prêtés au modèle français, aux besoins de la Belgique en matière de conseil législatif et de contrôle juridictionnel de l’administration. En refermant ce livre, on ne peut s’empêcher de penser, à la suite de l’auteur, que bien plus qu’une histoire française, la naissance du Conseil d’État de Belgique est, au sens propre du terme, une histoire belge. Au-delà de la prégnance des modèles extérieurs, c’est bien chaque État, chaque Nation qui construit sa propre histoire.

Jean-Marc SAUVÉ

Vice-président du Conseil d’État de France

Préface

1. S’il est un mot pour résumer l’histoire du Conseil d’État de Belgique, c’est bien celui de contretemps.

En 1831, la Belgique, qui vient d’acquérir son indépendance sur le Royaume des Pays-bas, se dote d’une Constitution qui, en termes de contrôle juridictionnel, n’a d’yeux que pour les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire.

Ce sont les cours et tribunaux qui héritent, en exclusivité, de la résolution des litiges portant sur un droit subjectif de caractère civil. Eux également qui se voient confier, sauf exception, le traitement des différends mettant en cause un droit subjectif de caractère politique. Eux encore qui, pour vider les causes qui leur sont déférées, se voient reconnaître l’important pouvoir d’écarter l’application des règlements et arrêtés généraux, provinciaux et locaux contraires à la loi.

En ces temps d’indépendance, le contentieux administratif est comme happé dans le tourbillon du contentieux de droit commun dont il ne se distingue guère. L’architecture ainsi conçue n’est pas difficile à expliquer. La jeune Belgique entend tourner le dos à l’histoire, celle de France, puis des Pays-Bas. Le Conseil d’État, qui en fait partie, est à inscrire au passé.

2. À peine le jeune État s’est-il envolé vers son destin que des voix s’élèvent. Elles entendent dénoncer une carence dans l’élaboration de l’œuvre normative dont ne saurait se passer la nouvelle puissance étatique. En jetant le Conseil d’État aux oubliettes de l’histoire, la Belgique a omis de s’adjoindre les services d’un corps capable d’éclairer les institutions chargées des fonctions de légiférer et de réglementer. N’est-il pas imprudent de se passer de conseils avisés dans la construction de l’ordre juridique qui doit, peu à peu, élever la Belgique ?

Dès 1832, il en est pour crier gare ! Trop peu, cependant, pour revenir en arrière. La liberté – celle qui souffle en ces temps d’indépendance – rechigne – le mot est faible – à s’entourer de conseils dont elle craint les freins, davantage qu’elle n’aperçoit le mur.

À coups de boutoir, la Belgique finira – quatre-vingt ans plus tard – par s’adjoindre les services d’un Conseil de législation, près le Ministère de la Justice. L’œuvre n’est pas parfaite, mais se révèle indispensable :