Budget public et performance: Introduction à la budgétisation axée sur les résultats

Par Pierre Cliche

Gérer en fonction de la performance n’est pleinement réalisable que si l’on budgète aussi en fonction de la performance. Si une gestion axée sur les résultats a été implantée par l’État québécois au tournant des années 2000, et si la prise de décisions publiques semble plus influencée qu’avant par les données sur la performance, on ne peut pas dire que ces dernières ont vraiment été intégrées au processus de budgétisation.

La budgétisation publique est en effet encore principalement fondée sur une logique de moyens. De combien avons-nous besoin pour reconduire pour la prochaine année les activités gouvernementales ? À quel endroit pourrions-­nous faire des compressions sans que cela paraisse trop ? Comment pourrions-­nous augmenter les recettes pour couvrir le surcroît de dépenses ? La prise de décisions budgétaires est enferrée dans une vision à court terme qui se soucie peu de ce qui est accompli avec l’argent dont on dispose.

L’auteur de cet ouvrage pose les vraies questions. Comment améliorer les services à dépenses constantes ou maintenir les services à dépenses moindres ? Peut-on y arriver de manière durable et à quelles conditions ? Pour y répondre, il examine d’abord les liens entre gestion et budget, entre gestion axée sur les résultats et budgétisation axée sur les résultats. Il expose ensuite les éléments de la budgétisation publique qui constituent les piliers d’une budgétisation axée sur les résultats et traite des outils qui facilitent la réalisation de cette dernière. Il analyse également des expériences internationales effectuées aux États-Unis, en France, au Royaume-Uni, ainsi que d’autres au Canada et au Québec, afin de faire le point sur les défis de la mise en œuvre d’une budgétisation axée sur les résultats.

• Langue: Français
• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Date de sortie: 6 mai 2015
• ISBN: 9782760542310

Pierre Cliche

Pierre Cliche, Ph. D., a travaillé pendant 35 ans dans la fonction publique du Québec, dont plus de 25 ans à titre de gestionnaire supérieur, que ce soit au ministère du Conseil exécutif à titre de secrétaire adjoint ou au secrétariat du Conseil du trésor comme secrétaire associé aux politiques et programmes budgétaires. Il a été au cœur des dispositifs de coordination administrative et budgétaire de l’État. À l’École nationale d’administration publique (ENAP) depuis 2007, il a occupé les fonctions de professeur invité et de directeur de l’Observatoire de l’administration publique. Il mène des activités de conseil et d’enseignement en gestion budgétaire dans le cadre des diverses activités offertes par l’ENAP. Aux Presses de l’Université du Québec, il a publié Gestion budgétaire et dépenses publiques (2009), Budget public et performance (2015) et Le budget du Québec : fondements, contraintes et défis (2017). On lui doit également une douzaine d’articles et chapitres de livre.

Aperçu du livre

partie

La BAR et la GAR

L’évolution de la gestion publique s’inscrit dans la recherche d’une plus grande transparence et de la démonstration d’un rendement amélioré. Après une longue période de quasi-­immobilité, les dernières décennies ont été marquées par le changement. Les contextes internationaux et nationaux forcent les administrations à s’ajuster à de nouvelles données. Le besoin de mieux contrôler la croissance des dépenses tout en rendant compte de l’utilisation qui en est faite mène à revoir l’approche budgétaire. De même, une révision importante des modes de gestion publique, souhaitée par nombre de gouvernements, ne peut se faire qu’en s’appuyant sur des changements concordants dans l’ordre budgétaire. On prend de plus en plus conscience de la nécessité de mieux arrimer gestion et budgétisation.

La performance s’impose comme le mot clé des changements à mettre en œuvre. On doit pouvoir apprécier la quantité et la qualité des services publics à l’aune du progrès accompli, prendre des engagements d’amélioration, s’y tenir et rendre des comptes. Traditionnellement préparé sous condition de ressources et dans la perspective d’une reconduction de ce qui existe, le budget évolue vers la prise en compte des productions concrètes qu’il favorise et des objectifs plus larges qui sont l’apanage de l’État.

C’est par l’introduction de la gestion axée sur les résultats (GAR) que s’implante ensuite la budgétisation axée sur les résultats (BAR). Celle-ci peut être vue comme le prolongement logique de celle-là. Avec la GAR arrive la préoccupation de mieux situer dans le temps les orientations organisationnelles pour ensuite être en mesure de fixer des objectifs et des cibles à atteindre. Comment prendre des engagements si l’on ne peut les asseoir sur une vision claire de ce que l’on veut faire ? Et comment prendre des engagements si l’on n’est pas en mesure de vérifier s’ils sont atteints ? La mesure prend ici tout son sens. Planification stratégique et mesure forment les assises de la gestion axée sur les résultats.

Il faut également planifier le passage à l’action, et c’est là que le budget entre en scène. Dans la séquence des projets à réaliser pour atteindre les objectifs fixés, il faut également prévoir une inscription graduelle dans la budgétisation de manière à s’assurer que les ressources requises seront disponibles au moment où l’on en aura besoin. Cette association entre gestion et budgétisation sera d’autant plus facile que les deux seront préoccupées et alimentées par les informations sur la performance.

Chapitre

1

Les réformes de la gestion et les réformes du budget

A. La modernisation de la gestion

La gestion publique a longtemps été conçue comme un monde à part, une sorte d’invariant à évolution lente. Tout s’y passait sans trop que l’on sache vraiment comment les choses s’y faisaient, sans trop également que les citoyens s’y intéressent. Certes, on savait que les gouvernements mettaient en œuvre différentes actions répondant à leurs priorités, empruntant des procédures d’autorisation et de suivi très précises. De cela point de mystère, puisque les élections permettaient de faire le point sur les programmes des partis politiques. Ce que l’on connaissait moins, c’étaient les « voies et moyens » qui structurent la gestion et qui font marcher la machine administrative.

L’obligation de se conformer à un encadrement légal, réglementaire et administratif particulier régit la vie des fonctionnaires. On cherche bien sûr à améliorer les services aux citoyens et la gestion publique, mais dans l’observance stricte de processus préétablis. À la limite, les façons de faire sont plus importantes que les résultats, car les contrôles et la reddition de comptes portent d’abord sur le respect des procédures. Que l’on soit en train de faire les bonnes choses ou d’en poursuivre de moins bonnes, il faut le faire dans l’ordre, sinon on se fera taper sur les doigts.

Cette approche a été remise en question depuis une vingtaine d’années à la faveur d’un accroissement des déficits publics et de la pression fiscale conséquente. Taxés de plus en plus lourdement, les contribuables s’interrogent sur le niveau des prélèvements publics et, dès lors, sur les dépenses publiques à financer, sur leur nécessité autant que sur leur efficacité. On veut obtenir plus d’informations sur les programmes, sur la façon dont l’argent public est dépensé. C’est non seulement la transparence de la gestion de l’appareil étatique qui est souhaitée, mais aussi l’obligation redditionnelle des gestionnaires. Qui est responsable des décisions qui ont été prises ?

Ces préoccupations largement partagées à l’échelle internationale ont donné lieu à un mouvement de modernisation de l’administration publique. En améliorer l’efficience, la rendre plus transparente et plus ouverte au changement dans un contexte de remise en question des relations entre l’État, le marché et la société civile, tels sont en gros les axes que la volonté de réforme a empruntés.

En plus des attentes des citoyens, d’autres facteurs ont joué un rôle dans l’émergence de ce mouvement de modernisation. D’abord, la mondialisation de l’économie a rendu les gouvernements conscients de la concurrence inter­étatique dans un monde où la mobilité du capital est très forte. Qu’il s’agisse des politiques économiques, de la fiscalité, de la réglementation du travail ou des lois sur la protection de l’environnement, les entreprises font l’analyse des avantages comparatifs nationaux avant de prendre leurs décisions d’investissement et les États, pour maintenir ou améliorer leur pouvoir d’attraction, vont rejoindre certains courants internationaux de changement. Ensuite, la simplification des exigences légales et réglementaires et l’allégement du fardeau administratif pour les citoyens et les entreprises font l’objet de demandes récurrentes : on veut pouvoir s’y retrouver plus facilement et plus rapidement dans le dédale des démarches administratives menant à l’obtention de services publics. Une certaine « rigidification » des appareils d’État, une « ­bureaucratisation à outrance » est dénoncée.

1. Les objectifs

Les objectifs qui ont été associés à ce mouvement de modernisation de la gestion publique sont nombreux ; on peut toutefois les résumer en parlant d’un changement de paradigme. En effet, ce qui est souhaité, c’est une rupture avec un modèle statique où l’administration semble tournée vers elle-même, cherchant à perpétuer les mêmes façons de faire dans un monde qui, lui, change rapidement. À l’évidence, les nouvelles technologies constituent une occasion de revoir le fonctionnement des ministères et des organismes gouvernementaux, de même que les structures publiques. Mais le débat est plus large : c’est la dynamisation des administrations et c’est aussi l’innovation sous toutes ses formes qui doivent y trouver leur place.

On veut une administration publique plus ouverte. Cela signifie, bien sûr, une administration moins opaque, mais également plus réceptive au changement, accueillant celui-ci et les défis qu’il représente avec la volonté de s’ajuster pour le plus grand bénéfice des populations. Bref, une administration publique qui saisit les occasions pour aller de l’avant. On est loin du modèle statique.

L’objectif d’améliorer la performance de l’État et de ses diverses composantes figure aussi en bonne place dans le mouvement de modernisation : d’abord, définir ce que serait un rendement adéquat en tenant compte des mandats ; ensuite, s’attacher à mesurer le niveau de rendement atteint ; enfin, suivre la trajectoire vers l’atteinte des cibles de résultats que l’on s’est données et rendre des comptes. Il devient ainsi possible de responsabiliser les administrateurs, de les rendre responsables de leur gestion. Le contrôle ne porterait plus strictement sur le respect des procédures, contrôle ex ante, mais aussi sur les décisions prises au regard des résultats atteints, contrôle ex post. Et si, parmi les objectifs que l’on fixe, se trouvent certaines économies à réaliser par une meilleure efficience, les gouvernements vont pouvoir dégager de précieuses ressources et les déployer vers des priorités qui n’ont pas encore trouvé de financement. Bref, il s’agirait de développer l’offre de services publics en améliorant le rendement de ceux qui existent plutôt que de prélever d’emblée de nouvelles taxes et de nouveaux impôts pour financer leur extension.

Ces divers éléments tendent à rapprocher la gestion publique de celle qui a cours dans le secteur privé.

2. Les outils

Ces préoccupations ont progressivement été précisées, mises en forme et systématisées par le développement d’une école de pensée connue sous le vocable nouvelle gestion publique (NGP). Celle-ci vise la réforme du management public. Son influence se fera sentir de plus en plus fortement à mesure que des États commenceront à mettre en œuvre certaines de ses propositions et que la volonté de harnacher la croissance des dépenses publiques sera plus largement partagée.

Tableau 1.1

Les « voies et moyens » de la nouvelle gestion publique

Source : Mons, Emin et Santana (2009, p. 75).

Comme le montre le tableau 1.1, il existe une convergence très nette entre les objectifs du mouvement international de modernisation de l’administration et les outils préconisés par la nouvelle gestion publique. Au-delà des étiquettes, il faut reconnaître que le mouvement de modernisation a des visées plus larges que celles de la NGP, ne serait-ce que par l’accent qu’il met sur la décentralisation et sur la revalorisation du rôle des parlementaires.

B. La performance

1. Un concept difficile à saisir

Avoir un État plus performant, tel semble être le leitmotiv décrivant l’essentiel des préoccupations. La formulation en elle-même comporte cependant une bonne part d’imprécision. Parle-t-on de résultats, d’actions ou de succès ? S’il s’agit de « résultats », ceux-ci devront être appréciés par rapport à un référentiel, un objectif préétabli. La performance « action », elle, se situe dans l’ordre de la compétence et de la capacité de réaliser une production ; elle implique le passage d’une potentialité à une réalisation. Pour ce qui est de la performance « succès », elle dépend du caractère plus ou moins ambitieux de l’objectif fixé et des conditions sociales de son appréciation. Il y a donc performance et performance.

Peut-être cette imprécision existe-t-elle parce qu’il s’agit d’un concept multidimensionnel. Il y aurait une dimension objective à la performance et une dimension subjective avec un va-et-vient, une hésitation plus ou moins permanente entre les deux suivant les situations. La dimension objective repose davantage sur des considérations économiques et systématiques. La performance s’évaluerait à l’aune de l’efficacité et de l’efficience de la gestion, de même qu’à la capacité d’une organisation d’assurer sa pérennité, ce qui est le gage d’une performance adéquate. La dimension subjective, quant à elle, est tournée vers l’appréciation sociale des réalisations. Est-ce que les accomplis­sements de l’organisation bénéficient d’une mobilisation de son personnel ? Sont-ils le fruit de l’engagement de l’organisation dans son ensemble ? Est-ce que ce qui est réalisé correspond à ce que la société attend ? La reconnaissance sociétale du rendement de l’organisation est-elle en accord avec les résultats obtenus ou est-elle en décalage par rapport à ceux-ci ? On peut présumer qu’à moyen terme les deux dimensions doivent converger et que l’absence de convergence est l’indication d’une performance inconsistante ou inachevée.

Ce que l’on voit émerger à travers ces différentes interprétations, c’est que la performance est non seulement un concept difficile à saisir, mais ­également un concept relatif. Elle n’est pas fixée une fois pour toutes, mais doit être appréciée par rapport à une norme de référence. Et il y a plusieurs bases de comparaison possibles :

ce qui a été réalisé dans le passé par rapport au présent ;

ce qui a été défini comme objectif ;

ce qui pourrait être réalisé en tenant compte des circonstances ;

ce que d’autres sont en mesure de réaliser (les benchmarks).

2. Des approches différentes

Cela dit, force est de constater que des approches différentes de la performance peuvent contribuer à l’ambiguïté du concept. On distingue notamment ­l’approche anglaise de l’approche française.

Dans la conception qui a cours dans les pays anglophones, la notion de « performance » doit être entendue au sens de réalisation, de mise en œuvre ou encore de résultat. Elle est comprise comme la faculté des organisations publiques à mettre en œuvre les politiques publiques et à rendre compte de leurs résultats, ou la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socioéconomique, de qualité de service ou d’efficience de la gestion.

Cette définition confirme le lien entre démarche de performance et contrôle de gestion, défini comme le processus par lequel les dirigeants d’une organisation s’assurent que les stratégies de celle-ci sont mises en œuvre de façon efficace et efficiente. La fonction de contrôle permet de vérifier, tout au long de l’exercice budgétaire, que les objectifs sont bien atteints, selon les normes techniques et financières à appliquer et sur la base desquelles les budgets sont arrêtés.

Figure 1.1

La performance et le contrôle de gestion

L’approche française s’inscrit elle aussi dans la perspective d’un contrôle amélioré. Elle est plus détaillée, toutefois, et précise trois niveaux de performance à atteindre. C’est une innovation par rapport au contrôle de gestion habituel. En outre, les différents niveaux de performance sont attribués à des catégories de parties prenantes précises :

L’efficacité socioéconomique est attendue par le citoyen ou l’électeur.

La qualité de service est attendue par l’usager, utilisateur direct des services publics.

L’efficience est attendue par le contribuable ou le financeur.

3. Les voies de la performance

La perception du rôle de l’État a évolué dans le temps. Longtemps centrée sur la protection des personnes et des biens, elle s’est élargie de sorte que l’on considère aujourd’hui que l’État contemporain existe pour fournir des services et des avantages à sa population. Dans ce contexte, la performance est très importante : si l’État est perçu comme performant de manière inadéquate, des solutions alternatives seront recherchées pour livrer les services concernés.

Il faut réaliser cependant que la performance est une norme dynamique : les services qui étaient perçus comme assez bons à un moment donné peuvent aujourd’hui sembler insatisfaisants. Une performance améliorée est la finalité objective de la réforme contemporaine de la gestion publique.

Cela dit, comme la figure 1.2 le suggère, on peut atteindre un bon niveau de performance en s’appuyant sur divers éléments. Le cumul de ces éléments va renforcer la perspective.

On peut s’appuyer sur l’éthique du service public, celle-ci inspirant les personnels de l’État désireux de participer à la construction d’un État moderne, d’être associés à la mise en œuvre de programmes publics mieux adaptés aux besoins des populations. Le service public comme valeur permet d’attirer des individus parmi les plus compétents dans la carrière publique, et leur engagement, par l’internalisation de normes élevées, permet de bien performer dans un contexte de coûts