Rapport Schuman sur l'Europe: L'État de l'Union 2021

Par Pascale Joannin

Depuis mars 2020, la pandémie bouleverse la vie des Européens.
Tout en luttant contre le virus, les Européens ont su retrouver le sens de la vie commune. La coordination européenne s’est concrétisée notamment d’une manière spectaculaire avec un plan de relance inédit, adopté par le Conseil européen le 21 juillet 2020. Cette année décisive a démontré, une fois de plus, le principe de Robert Schuman selon lequel l’Europe se fait « par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».
Le Rapport Schuman sur l’Europe, l’état de l’Union 2021, ouvrage de référence pour les décideurs européens, propose un bilan des réalisations européennes et des nouvelles formes de solidarité, se concentrant avec rigueur sur les profondes transformations politiques et économiques. Une section complète est consacrée au rôle de l’Europe dans le monde.
L’ouvrage propose également des cartes originales qui synthétisent les principaux enjeux européens et mondiaux, ainsi qu’un ensemble inédit de statistiques commentées, utiles pour mesurer les forces et les faiblesses de l’Union.

À PROPOS DE L'AUTEURE

Pascale Joannin est directrice générale de la Fondation Robert Schuman.

• Langue: Français
• Éditeur: Marie B
• Date de sortie: 18 mai 2021
• ISBN: 9782492763021

Aperçu du livre

Couverture : Publication de la Fondation Robert Schuman, L’ÉTAT DE L’UNION (RAPPORT SCHUMAN 2021 SUR L’EUROPE), Marie B - IllustrésPage de titre : Publication de la Fondation Robert Schuman, L’ÉTAT DE L’UNION (RAPPORT SCHUMAN 2021 SUR L’EUROPE), Marie B - Illustrés

L’État de l’Union 2021, Rapport Schuman sur l’Europe est une oeuvre collective créée à l’initiative de la Fondation Robert Schuman au sens de l’article 9 de la loi 57-298 du 11 mars 1957 et de l’article L.113-2 alinéa 3 du code de la propriété intellectuelle.

Textes originaux en anglais traduits en français par Ramona Bloj

et en allemand traduits en français par Stefanie Buzmaniuk.

Mise en page : Nord Compo

Maquette de couverture : M Graphic Design

Image de couverture : Hôtel de ville de Sienne, Italie (Jaroslaw Pawlak, Alamy Photo Stock)

copyright Éditions Marie B/collection Lignes de repères

ISBN : 9782492763021

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Sommaire

Page de titre

Page de copyright

Sommaire des cartes

L’État de l’Union. Rapport Schuman 2021 sur l’Europe

Ont contribué à cet ouvrage

1. Les questions politiques

Les défis de la maturité Gouvernance et efficacité des politiques européennes (Jean-Dominique Giuliani)

Réveiller l’Europe au bois dormant (Jean-Louis Bourlanges)

Pour un Parlement européen de plein exercice (Esteban Gonzalez Pons)

Fractures européennes (Daniela Schwarzer)

On ne naît pas Européen, on le devient… (Pascale Joannin)

La citoyenneté par les médias L’exemple d’ARTE (Bruno Patino)

L’Union européenne de la santé : utopie ou réalité ? (Françoise Grossetête)

Le Pacte sur la migration et l’asile, une nouvelle approche plus équilibrée (Margaritis Schinas)

Frontex et le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (Fabrice Leggeri)

2020, une année électorale à l’heure de la pandémie Faible participation et domination des forces de droite (Corinne Deloy)

2. Les politiques économiques

L’explosion du budget européen (Alain Lamassoure)

L’Union européenne se trompe-t-elle avec la Chine ? Une analyse politique de l’accord d’investissement entre l’Union européenne et la Chine (Francisco Juan Gómez Martos)

La politique spatiale de l’Union : un succès sous-estimé (Massimiliano Salini)

3. L’Europe dans le monde

Pour l’Europe, l’autonomie stratégique ne saurait être un vain mot (Josep Borrell)

L’Europe globale : un nécessaire changement de mentalité (Pierre Vimont)

Le multilatéralisme de demain : constant, mais différent (Norbert Lammert)

La transition Biden (Simon Serfaty)

Le nouveau casse-tête turc (Cengiz Aktar)

Les enjeux de la protection des espaces maritimes d’intérêts communs, de l’Atlantique à l’Indopacifique (Hervé Hamelin)

4. Entretien avec Clément BEAUNE

Quand les Européens se mobilisent ensemble, ils sont forts et puissants

5. L’Union européenne vue par les statistiques (Olivier Lenoir)

Le poids de l’Union européenne dans le monde

Économie politique

La transition écologique

Sommaire des cartes

1959-2021 : la construction européenne

Espace ultra-marin

Territoires de l’Europe 2021

1. Les questions politiques

L’Union européenne face à la crise sanitaire de Covid-19

L’Europe politique

Migrations internes

L’Union européenne et la gestion des migrations (migrations externes)

Europe au féminin

2. Les questions économiques

Les plans de relance nationaux

Le budget de l’Union européenne

3. La place internationale de l’Europe

Les interventions musclées et militaires du régime d’Ankara dans la région

4. L’Union européenne vue par les statistiques

Projections de croissance au niveau mondial

Le commerce extérieur de l’Union européenne

Les zones de libre-échange dans le monde

Dépenses militaires dans le monde

Membres de l’Union européenne et de l’OTAN

La population des États de l’Union européenne

Euro monnaie de réserve

Dette publique (Union européenne)

Dépenses de santé (Union européenne)

Indice de performance environnementale des États membres

L’État de l’Union

RAPPORT SCHUMAN 2021

SUR L’EUROPE

Sous la direction de Pascale Joannin

Ont contribué à cet ouvrage :

Cengiz Aktar, Clément Beaune, Josep Borrell, Jean-Louis Bourlanges, Corinne Deloy, Jean-Dominique Giuliani, Francisco Juan Gómez Martos, Esteban Gonzalez Pons, Françoise Grossetête, Hervé Hamelin, Pascale Joannin, Alain Lamassoure, Norbert Lammert, Fabrice Leggeri, Olivier Lenoir, Pascal Orcier, Bruno Patino, Massimiliano Salini, Margaritis Schinas, Daniela Schwarzer, Simon Serfaty, Pierre Vimont

Ont contribué à cet ouvrage

Textes

Cengiz Aktar

Politologue, docteur en épistémologie économique, Cengiz Aktar a été directeur aux Nations unies avant de revenir à l’université. Professeur invité à l’Université d’Athènes, il enseigne l’histoire des idées politiques dans le XIXe siècle ottoman, les politiques de l’Union européenne (politique régionale et justice/intérieur), et travaille sur les politiques de mémoire. Il est le conseiller de la Fondation Hrant Dink et a participé à la création de la Revue du MAUSS en 1982. Son dernier ouvrage Le malaise turc a paru aux éditions Empreinte (2020).

Clément Beaune

Secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, chargé des Affaires européennes depuis juillet 2020, Clément Beaune était auparavant conseiller spécial du président de la République française sur les questions européennes (2017-2020). Ancien élève de l’ENA, il a commencé sa carrière au sein de la direction du Budget, De 2012 à 2014, il est au cabinet du Premier ministre, comme conseiller budgétaire. Conseiller à la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne à Bruxelles en 2014, il a intégré le cabinet du ministre de l’Économie, où il s’occupe des Affaires européennes jusqu’en 2016.

Josep Borrell

Vice-président de la Commission européenne, Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité depuis 2019, Josep Borrell a été ministre espagnol des Affaires étrangères, de l’Union européenne et de la Coopération (2018-2019). Député au Congrès espagnol (1986-2003), il est élu député européen (S&D, ES) (2004-2009), et président du Parlement européen (2004-2007). Auparavant il a été ministre des travaux public, des transports et de l’environnement (1991-1996) ainsi que secrétaire d’État au budget et aux finances (1984-1991). Président de l’Institut universitaire européen de Florence (2010-2012), il fut titulaire de la chaire Jean Monnet d’intégration économique européenne à l’Université Complutense de Madrid (2013-2016).

Jean-Louis Bourlanges

Président de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale depuis janvier 2021, Jean-Louis Bourlanges est député depuis 2017. Agrégé de lettres, ancien élève de l’ENA, ancien professeur associé à Sciences-Po, il est conseiller maître honoraire à la Cour des comptes. Député européen (PPE, FR 1989-2004, ALDE, FR 2004-2007), il a présidé la commission du contrôle budgétaire (1993-1994), la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (2004-2005), et la délégation à la commission parlementaire mixte Parlement européen-Diète de Pologne.

Corinne Deloy

Diplômée de Sciences Po et titulaire d’un DEA de sociologie politique de l’université de Paris I – Panthéon Sorbonne, Corinne Deloy a été journaliste au Nouvel Observateur et secrétaire générale de la Fondation pour l’innovation politique (Fondapol). Elle est chargée d’études au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI) et rédactrice de l’Observatoire des élections en Europe (OEE) de la Fondation Robert Schuman.

Jean-Dominique Giuliani

Président de la Fondation Robert Schuman et Président de l’Institut Libre d’Études des Relations Internationales (ILERI), Jean-Dominique Giuliani a été directeur de cabinet du Président du Sénat, René Monory, et directeur à la SOFRES. Ancien Conseiller spécial à la Commission européenne, il est membre du Conseil de Surveillance d’Arte. Il codirige l’Atlas permanent de l’Union européenne, Éditions Marie B (5e édition, 2021). Il est l’auteur de La grande bascule, éditions de l’école de Guerre, 2019.

Francisco Juan Gómez Martos

Docteur en Sciences politiques, économiste et ancien fonctionnaire de l’Union européenne, Francisco Juan Gómez Martos est actuellement professeur invité à l’Université Adam Mickiewicz de Poznan (Faculté des Sciences politiques et Journalisme). Il est l’auteur de plusieurs publications académiques dans des revues européennes et de nombreux articles publiés dans le journal El País. Il a publié de nombreuses études pour la Fondation.

Esteban Gonzalez Pons

Député européen (PPE, ES) depuis 2014, Estéban Gonzalez Pons est vice-président du groupe PPE, membre des commissions des Affaires constitutionnelles et des Affaires juridiques. Il est également membre de la délégation pour les relations avec le Mercosur, de la délégation pour les relations avec le Brésil et de la délégation à l’Assemblée parlementaire euro-latino-américaine. Auparavant, il a été élu Sénateur (1993-2003) et député au Congrès des députés (2008-2014).

Françoise Grossetête

Diplômée de la Faculté de Droit de Lyon (Maîtrise de Droit Public et Sciences Politiques) et diplômée de l’Institut d’Études Supérieures de Droit Social et du Travail de Lyon, Françoise Grossetête a commencé sa carrière en tant qu’élue locale comme Conseillère municipale déléguée, puis adjointe au maire de Saint-Etienne (1983-2008) et présidente du Parc Naturel Régional du Pilat (1989-2008). Députée européenne (1994-2019), elle a été Vice-présidente du groupe PPE (1999-2007 et 2014-2019). Elle est conseillère spéciale de la Fondation Robert Schuman chargée entre autres de la défense, de l’industrie, de l’environnement et de la santé.

Hervé Hamelin

Pilote de chasse de la Marine nationale, Hervé Hamelin a effectué de nombreuses missions. Il a commandé la flottille 17F en 2003, le groupe aérien embarqué (GAé) en 2010 et la base d’aéronautique navale de Landivisiau en 2012. Affecté en 2006 au centre de planification et de conduite des opérations (CPCO), il prend le commandement en second de la frégate antiaérienne Jean Bart puis le commandement de la frégate Courbet. Chef du bureau stratégie et politique auprès du chef d’Etat-major de la Marine en 2016, il contribue à la revue stratégique de défense et de sécurité de 2017 et rédige le plan Mercator 2030 de la Marine nationale. Il rejoint en 2019 la direction générale des Relations internationales et de la stratégie (DGRIS) comme adjoint Affaires de sécurité internationale.

Pascale Joannin

Directrice générale de la Fondation Robert Schuman. Ancienne auditrice de la 56e session nationale de l’Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN), Pascale Joannin codirige l’Atlas permanent de l’Union européenne (éditions Marie B, 5e édition, 2021). Elle est l’auteur de L’Europe, une chance pour la femme, Note de la Fondation Robert Schuman, no 22, 2004. Elle a publié de nombreuses études sur les questions européennes.

Alain Lamassoure

Diplômé de Sciences Po Paris et de l’ENA, Alain Lamassoure a commencé sa carrière comme conseiller à la Cour des comptes. Ministre des Affaires européennes (1993-1995), ministre du Budget et Porte-parole du gouvernement français (1995-1997), il a été député à l’Assemblée nationale de 1986 à 1995 et député européen (PPE, FR) de 1989 à 1993 et de 1999 à 2019. Il a présidé la commission des Budgets (2009-2014) ainsi que les commissions spéciales sur les rescrits fiscaux (TAX 1 et 2) et a été rapporteur sur l’assiette commune consolidée sur l’impôt sur les sociétés (ACCIS). Il préside le comité scientifique de la Fondation.

Norbert Lammert

Président de la Fondation Konrad Adenauer depuis janvier 2018, Norbert Lammert a contribué à la vie politique allemande pendant près de quatre décennies. Membre du Bundestag de 1980 à 2017, il en a été le président durant douze ans. Dans les gouvernements de Helmut Kohl, il a été secrétaire d’État parlementaire dans plusieurs ministères fédéraux et coordinateur gouvernemental pour la politique aéronautique et spatiale. Il est professeur honoraire en sciences politiques à l’Université de la Ruhr à Bochum.

Fabrice Leggeri

Directeur de Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, depuis janvier 2015, Fabrice Leggeri a rejoint Frontex après avoir travaillé au ministère français de l’Intérieur, où il dirigeait la sous-direction de la lutte contre l’immigration irrégulière. Au début de sa carrière, il a été chef du Bureau de la circulation transfrontière et des visas. Il a ensuite travaillé comme expert national à la Commission européenne de 2000 à 2003, où il a contribué à la rédaction du document qui a conduit à la création de Frontex. Il a ensuite servi dans le corps préfectoral en Normandie puis en Bretagne, puis au ministère français de la Défense comme sous-directeur du droit international et européen. Il a été également numéro deux de l’Ambassade de France en Corée du Sud. Il est diplômé de l’ENA, de l’École normale supérieure (ENS) et de Sciences Po Paris.

Bruno Patino

Président d’ARTE G.E.I.E. depuis janvier 2021, Bruno Patino est président d’ARTE France depuis juillet 2020, il en était auparavant le directeur éditorial. Il a dirigé l’École de journalisme de Sciences Po Paris. Il a fait l’ensemble de sa carrière dans le journalisme et les médias, au groupe Le Monde (1999-2008), (en dirigeant le Monde Interactif et Télérama), puis à Radio France comme directeur de France Culture (2008-2010). De 2010 à 2015, il est directeur général en charge des programmes et des développements numériques de France Télévisions. Il est l’auteur de nombreux livres dont La Civilisation du Poisson Rouge (Grasset, 2019).

Massimiliano Salini

Député européen (PPE, IT) depuis 2014, Massimiliano Salini est membre de la commission pour le commerce international (INTA), des transports et du tourisme (TRAN) et de la Délégation pour les relations avec l’Iran. Son travail parlementaire vise à rechercher un équilibre entre la compétitivité industrielle de l’Union et la transition vers une économie plus durable. Depuis 2018, il est rapporteur pour le Parlement européen sur le nouveau programme spatial, dans le cadre du budget pluriannuel 2021-2027.

Margaritis Schinas

Vice-président de la Commission européenne en charge de la promotion du mode de vie européen. Margaritis Schinas a débuté sa carrière à la Commission européenne en 1990. Il a également été député européen de 2007 à 2009. En 2010, il a été désigné Chef adjoint de l’ancien Bureau des Conseillers en politiques européennes (BEPA). Il a ensuite occupé successivement les fonctions de directeur résident et de chef du bureau d’Athènes de la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) de la Commission européenne. Enfin, de 2014 à 2019, il a été porte-parole en chef de la Commission.

Daniela Schwarzer

Directrice de l’Institut de recherche de la DGAP (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Berlin), Daniela Schwarzer est également Senior Research Professor à la School of Advanced International Studies (SAIS) à l’Université Johns Hopkins (Washington, D.C.). Elle a été directrice du programme « Europe » du German Marshall Fund à Berlin et Chef de division « Intégration Européenne » à l’Institut allemand des Affaires internationales et de Sécurité (SWP). Elle a été Fritz Thyssen Fellow au Weatherhead Center de l’Université Harvard.

Simon Serfaty

Professeur émérite en politique étrangère américaine à l’Université Old Dominion de Norfolk (Virginie), Simon Serfaty est titulaire de la chaire Zbigniew Brzezinski (émérite) en sécurité globale et géostratégie au Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS) à Washington, DC. Parmi ses nombreux ouvrages, Un monde nouveau en manque d’Amérique (Odile Jacob, 2014).

Pierre Vimont

Ambassadeur de France, Pierre Vimont a rejoint en 1977 le service diplomatique français. En 1999, il est nommé Ambassadeur, Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne. Directeur de cabinet de trois ministres des Affaires étrangères, il est ensuite nommé Ambassadeur de France aux États-Unis, de 2007 à 2010. Il est Secrétaire général exécutif du Service européen pour l’action extérieure (2010-2014). Licencié en droit, il est diplômé de Sciences Po et ancien élève de l’ENA.

Statistiques

Olivier Lenoir

Élève à l’École normale supérieure et au Collège des Ingénieurs, Olivier Lenoir est diplômé d’un master en économie des politiques publiques et a complété sa formation par un séjour de recherche sur les institutions européennes à La Sapienza à Rome. Il a également travaillé à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, auprès du Défenseur des droits, au BIT et au sein des sociétés Xerfi, Orange et GRDF. Il est également membre actif du Groupe d’études géopolitiques.

Cartes

Pascal Orcier

Ancien élève de l’ENS de Lyon, Pascal Orcier est professeur agrégé et docteur en géographie, spécialiste des pays baltes, cartographe, enseignant en classes européennes au lycée Beaussier de La Seyne-sur-Mer (83) et en classes préparatoires au lycée Stanislas de Cannes (06).

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Les questions politiques

Les défis de la maturité

Gouvernance et efficacité des politiques européennes

Jean-Dominique GIULIANI

Dépassionné, le débat européen ? Pas tout à fait, mais presque ! L’Union européenne s’est inscrite dans le paysage politique. Au sein des nations du continent l’intégration est moins critiquée dans son principe, mais désormais davantage dans ses modalités. L’Union s’est imposée. Elle subit maintenant l’épreuve de la réalité car son efficacité dans l’action est régulièrement mise en cause.

C’est notamment à propos de la lutte contre la pandémie due à la Covid-19 que la Commission européenne a vu se concentrer sur elle les principaux reproches de lenteur et de bureaucratie, voire de manque de transparence, autant d’arguments qui lui étaient déjà opposés quant à d’autres politiques comme la concurrence ou le commerce.

C’est le paradoxe d’une construction européenne qui a célébré ses 70 ans. C’est, en effet, le 18 avril 1951 que fut signé le premier traité européen, celui instituant la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier. De plus en plus acceptée, elle est de plus en plus questionnée. Ses méthodes d’action doivent s’adapter à une nouvelle ère.

Au sein des États membres, la fin du XXe siècle a été marquée par de vigoureux débats institutionnels qui portaient sur les finalités de l’intégration. Fédération, confédération, fédéralisme ou union d’États-nation sont les concepts qui ont longtemps opposé eurosceptiques et partisans du fédéralisme.

Les circonstances les ont rendus obsolètes. Sous la contrainte, les États européens ont agi de plus en plus ensemble pour affronter des crises inédites.

L’émergence de nouveaux concurrents économiques au développement fulgurant a, pour sa part, modifié les fondements mêmes de certaines politiques.

Les États membres ont répondu à ces exigences par de nouvelles avancées européennes. La crise des dettes publiques a ainsi vu naître un embryon de Fonds monétaire européen. Le service diplomatique commun (SEAE) a été créé pour rapprocher les politiques étrangères nationales. Des agences ont été instituées pour répondre à des besoins nouveaux comme Europol, Eurojust ou Frontex.

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Enfin, l’euro s’est révélé être un protecteur consensuel, la Banque centrale européenne déployant toutes ses capacités et devenant le principal outil fédéral de politique économique des Européens.

Les oppositions à l’Union européenne sont devenues marginales, minoritaires et résiduelles. Peu d’Européens contestent le principe même de l’intégration et les critiques se focalisent désormais sur telle ou telle politique, voire sur l’absence de politiques communes.

Les opinions publiques ont majoritairement rejeté l’euroscepticisme. Les opposants, même lorsqu’ils ont enregistré des succès – les référendums de 2005 en France et aux Pays-Bas – n’en ont tiré aucun bénéfice politique et se sont souvent vus rejetés à leur tour.

Les souverainistes ont été désavoués par le Brexit, sa gestion et ses suites. Le parti de Nigel Farage, comme d’ailleurs en Allemagne l’Alternative für Deutschland, fondés contre l’Union européenne et l’euro, se cherchent désormais d’autres causes, par exemple l’immigration.

Enfin, la perspective d’accéder au pouvoir grâce à la vague populiste antisystème a calmé les ardeurs anti-européennes des partis extrémistes. La Ligue italienne participe au gouvernement de Mario Draghi, ainsi que le Mouvement 5 étoiles. Le Rassemblement national français accepte l’euro, se range aux accords de Schengen et à la Cour européenne des droits de l’Homme !

Emmanuel Macron a démontré qu’on pouvait gagner une élection présidentielle sous le drapeau européen. Mais faire campagne contre l’Europe, c’est l’assurance de se fermer toute chance de remporter une élection. L’Union européenne est entrée dans la normalité politique et s’est imposée dans les univers politiques nationaux.

Les études d’opinion sont favorables à la construction européenne. Elles expriment néanmoins de fortes attentes. La dimension européenne est réclamée et espérée, mais les institutions communes sont aussi fortement critiquées.

Un procès en efficacité

Pour mieux justifier leurs manquements aux libertés élémentaires, les régimes autoritaires de Chine, de Russie ou de Turquie revendiquent la pertinence de leurs modèles en conduisant une véritable campagne de dénigrement accusant l’Union européenne d’inefficacité.

Cette propagande doit être prise au sérieux car le résultat des politiques européennes influe directement sur le sentiment d’appartenance, voire la fierté d’appartenance des citoyens à l’Europe. La capacité d’adaptation des politiques européennes autant que la réactivité des institutions communes sont souvent mises en cause.

Concurrence, politique commerciale, préférence pour le consommateur, absence d’une politique industrielle, autant de problématiques auxquelles l’Union paraît répondre avec les mêmes arguments depuis sa création. Les politiques traditionnelles de l’Union ont du mal à évoluer, même si la Commission en a entamé la « revue ».

Beaucoup de progrès ont été faits dans les principes, mais la mise en œuvre des décisions européennes demeure un problème récurrent. Décider à vingt-sept n’a jamais été facile ni simple, mais force est de reconnaître que cette difficulté a « irradié » dans l’ensemble des institutions.

Le Conseil peine à se montrer audacieux et reste embarrassé par la règle de l’unanimité. Pèse surtout sur lui, du fait de son fonctionnement par essence trop diplomatique, un manque de confiance entre partenaires, trop souvent désireux de s’arc-bouter sur la seule défense de leurs « intérêts nationaux » du moment pour des raisons de politique intérieure.

La Commission elle-même s’interdit l’audace par souci de ne point se heurter à l’opposition frontale d’États membres, au demeurant principaux responsables de l’application sur le terrain des décisions communautaires. Cette prudence rejaillit sur ses services et sur les organismes qui en dépendent.

Enfin, le Parlement poursuit parfois des objectifs tenant davantage à l’équilibre entre les familles politiques, voire à sa volonté de s’imposer face aux autres institutions. Ses procédures sont lourdes et lentes, tant dans le processus législatif complexe qui garantit l’expression parlementaire que dans ses relations inter-institutionnelles.

L’ensemble de ces facteurs pèse sur la rapidité de réaction des institutions, au point d’être interprété souvent comme une incapacité européenne, un manque d’aptitude à la décision.

La gouvernance de l’Union est ainsi devenue un problème récurrent. Objet de critiques, sujette à des campagnes parfois inspirées de l’étranger, peu compréhensible pour les non-initiés, elle est devenue le principal obstacle aux développements européens.

Le défi de l’efficacité : changer de pratique sans changer de traité

Les institutions européennes se sont construites progressivement, au fil de onze traités qui ont transformé et élargi leurs compétences. Elles se trouvent désormais à la limite de celles-ci. D’une simple « communauté de droit », l’Union est devenue peu à peu, avec l’accord des États, un instrument commun de politique publique, dont on exige toujours plus. Elle s’est efforcée de s’y adapter mais sa capacité d’action reste limitée par des traités qu’il faudra bien un jour actualiser. Or chacun s’accorde à en mesurer la difficulté, peu compatible avec l’urgence.

Le manque d’un sentiment d’appartenance des citoyens à une véritable Union fait obstacle à beaucoup d’avancées européennes et donc à d’éventuelles modifications de ses traités. Pour le combler, il pourrait donc être judicieux d’inverser le raisonnement institutionnel habituel et de renforcer l’efficacité et la visibilité des politiques européennes ouvrant ainsi la voie à des changements juridiques ultérieurs.

Le retour de la confiance par l’efficacité de l’action européenne peut être un objectif plus pragmatique. Une répartition des tâches plus opérationnelle entre les institutions se révèlerait ainsi certainement plus efficace.

La représentation extérieure de l’Union est ainsi partagée entre la Commission et le Président du Conseil européen, le traité faisant la distinction entre la politique étrangère et les autres politiques. Dans la réalité, cette répartition est fonction des acteurs. José-Manuel Barroso avait ainsi sillonné le monde, tandis que Jean-Claude Juncker s’est quasiment abstenu de déplacements, à l’exception d’une négociation heureuse avec le Président américain. À peine élue, Ursula von der Leyen s’est rendue au siège de l’Union africaine dans une louable intention de marquer la priorité européenne pour l’Afrique. Mais les ratés de son voyage en Turquie le 6 avril 2021 avec Charles Michel montrent que l’Union s’expose à des risques lorsqu’elle n’est pas capable d’assurer l’unicité de sa représentation extérieure ; ne serait-il pas plus sage que le Président du Conseil, assisté du Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, assume davantage cette fonction de représentation, pendant que la Commission se concentre sur les affaires intérieures de l’Union ? Les États membres ne se sentiraient-ils pas mieux impliqués dans ces déplacements faits en leur nom et la Commission y trouverait-elle à redire alors que le Haut Représentant en est aussi le Vice-président, siégeant au Collège et disposant donc de ses services et de ses moyens ?

Les relations inter-institutionnelles mériteraient de longs développements. Le Parlement a peu à peu imposé un véritable droit constitutionnel européen hors traités au travers des accords inter-institutionnels négociés avec la Commission après chaque élection européenne. Il a ainsi conquis des droits exorbitants sur les Commissaires, comme par exemple le renvoi automatique et individuel de ceux qui n’auraient plus sa confiance. Il en tire des leçons un peu excessives dans les fameuses « auditions » préalables à la nomination des Commissaires, parfois motivées par des raisons politiques et souvent peu respectueuses des droits des personnes concernées.

Les « trilogues », négociations entre Parlement, Conseil et Commission mériteraient une vraie réflexion. Plutôt que de difficiles discussions à trois, ne serait-il pas plus efficace que le pouvoir législatif européen se mette d’abord d’accord sur un texte avant que d’en délibérer avec la Commission qui a seule l’initiative de le proposer ?

Le Parlement devrait en outre apporter plus d’attention à sa propre représentativité. Le traité dispose qu’il propose au Conseil, avant chaque élection générale, une composition tenant compte du principe de proportionnelle dégressive, c’est-à-dire d’une proportionnalité tempérée de l’assurance pour chaque État d’envoyer au moins six députés au Parlement, et la contrainte pour les plus grands de ne pouvoir en désigner plus de quatre-vingt-seize. Or, pour obtenir un consensus au sein d’une assemblée ou les plus petits sont sur-représentés, le Parlement n’a jamais eu la sagesse de proposer d’augmenter vraiment la représentation des grands États. Aussi sa légitimité s’en ressent et est contestée, notamment par la Cour constitutionnelle allemande.

Enfin l’indépendance des institutions, qui est revendiquée par chacune d’entre elles, est peu pratiquée dans la réalité. Elle est statutaire pour la Banque centrale, la Cour de Justice et la Cour des Comptes et cela ne saurait faire débat. Elle pourrait être étendue au service diplomatique commun (SEAE), à certaines Agences exécutives, voire à l’Office de lutte anti-fraude (OLAF), qui n’est aujourd’hui qu’un service de la Commission et pourrait constituer avec le nouveau Procureur européen, un puissant organe de contrôle des crédits communautaires.

Le Haut Représentant est censé avoir la haute main sur les relations extérieures. Il est nommé par les États et siège comme vice-Président de la Commission, mais six autres membres du Collège ont à connaître de questions internationales et ne dépendent pas toujours de lui (Partenariats internationaux, voisinage et élargissement, gestion des crises, aide humanitaire, sécurité-défense, commerce).