Diplomates en péril?: suivi de Chroniques peu diplomatiques

Par Jean-Yves Dionne et Lucie Tremblay

« Il s’agit d’une contribution importante pour mieux comprendre le rôle de la diplomatie canadienne et les défis que sa pratique engendre ». (Guy Saint-Jacques, ancien ambassadeur en Chine). Les échecs répétés de notre diplomatie au cours des dernières décennies ne sont pas dus simplement à la situation géopolitique actuelle, mais bien à la somme des décisions qui a affaibli la marge de manœuvre d’Affaires mondiales Canada et celle de ses agents de la puissance « douce ».
Ce livre vous fait découvrir « l’arrière-scène, parfois subtile et méconnue, de nos diplomates dans le déroulement de l’histoire » (François Audet, directeur IEIM-UQAM). Il vous guide à travers les méandres du métier et les défis de la carrière dans un cadre unique et exigeant.
« Les auteurs sont des promoteurs des valeurs canadiennes et des ‘vendeurs’ de nos biens et services. Ils vous feront aimer ce métier, avec tous ses avantages et inconvénients. » (Claude Laverdure, ancien ambassadeur du Canada en France et conseiller diplomatique du premier ministre).
« En dignes et très efficaces représentants de notre pays partout où ils ont servi, le couple Dionne/Tremblay est bien placé pour écrire ce livre sur le métier de la diplomatie canadienne ». (Raymond Chrétien, CC et ambassadeur de Marque de l’Association des anciens ambassadeurs du Canada).

• Langue: Français
• Éditeur: Les Éditions de l’Apothéose
• Date de sortie: 10 juin 2021
• ISBN: 9782897754808

Jean-Yves Dionne

Retraité du Service extérieur canadien, Jean-Yves Dionne débute sa carrière à Bonn, en Allemagne de l'Ouest (1978), pour la terminer à Rio de Janeiro (Brésil, 2009) en tant que chef de mission diplomatique (CMD) et de Consul général. Au Canada, on lui confie divers mandats dont celui à la direction du Secrétariat d'organisation du VIIIe Sommet de la Francophonie. Au sein d’Affaires mondiales Canada (AMC), il travaille aux affectations du personnel permutant du service des délégués commerciaux (SDC), et aux directions de l’Asie de l’Est et du Nord, de l’Afrique et du Moyen-Orient, et des États-Unis. Rappelé de sa retraite en 2013-14, il est nommé Chargé d’affaires a.i. à Lisbonne (Portugal). Il est membre de l'Association des anciens ambassadeurs du Canada et l’un des instigateurs du Groupe de discussion diplomatique de Montréal (GGDM) à l’Institut des études internationales de Montréal (IEIM). Originaire de Cacouna, au Québec, il a fait des études en droit et obtenu un baccalauréat en Sciences politiques (Université d’Ottawa) et une maîtrise ès Sciences en Relations industrielles (Université de Montréal).

Aperçu du livre

tableaux

Première Préface

Je suis très heureux de saluer la publication du livre de Jean-Yves Dionne et Lucie Tremblay, Diplomates en péril ? Il s’agit d’une contribution importante pour mieux comprendre le rôle de la diplomatie canadienne et les défis que sa pratique engendre. On ne peut éviter de penser que celle-ci a été négligée par les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa au cours des dernières décennies et que la défense et la promotion des intérêts canadiens demandent que plus d’attention et que des ressources soient consacrées à Affaires mondiales Canada, incluant dans le recrutement et la formation d’agents du Service extérieur qui nous représenteront plus tard en défendant et faisant la promotion de nos intérêts. Les auteurs ont connu l’âge d’or de la diplomatie canadienne alors que le Canada était très présent dans les instances onusiennes et contribuait activement aux grands débats sur le contrôle des armements, les droits de la personne, le droit international, la lutte contre l’apartheid, etc. ; sa politique d’aide au développement avait particulièrement été bien reçue en Afrique et en Asie, mais le Canada a ensuite négligé de nourrir ces liens et d’utiliser l’influence que son aide et ses politiques avaient créée, ce qui explique en partie les déboires qui ont marqué les dernières tentatives pour être élu au Conseil de sécurité des Nations Unies.

Le livre rappelle les principes qui avaient dicté la création du Service extérieur à l’origine (recrutement de généralistes ayant un bon jugement et de l’initiative et provenant de toutes les régions du pays) et explique de façon concrète le travail d’un diplomate à l’étranger lors des affectations que le couple Dionne-Tremblay a eues en Europe, en Afrique et en Amérique du Sud. À travers des anecdotes cocasses, leur récit illustre les aléas de la vie quotidienne à l’étranger, particulièrement dans les postes difficiles où surviennent souvent des problèmes de sécurité et de santé ; il décrit également la difficulté pour le conjoint d’avoir une carrière et d’être obligé de se trouver un travail à chaque nouvelle affectation, le défi de transplanter les enfants et de leur assurer une bonne éducation (tout en gardant leurs racines canadiennes), mais aussi le plaisir de découvrir des cultures étrangères tout en représentant son pays.

Ayant travaillé à la direction des affectations et ayant participé à plusieurs campagnes de recrutement, Jean-Yves est particulièrement bien placé pour démontrer comment les principes à l’origine du Service extérieur ont été érodés par l’absence regrettable de campagnes de recrutement pendant plusieurs années et l’entrée latérale de personnel qui n’avait pas nécessairement les compétences et l’expérience requise ; il décrit également les difficultés à obtenir une promotion pour devenir cadre à Affaires mondiales. D’ailleurs, l’intégration récente de l’ACDI à Affaires mondiales a eu l’effet pervers de réduire ces chances de promotion en installant des gens dans des postes seniors pour lesquels ils n’étaient pas bien préparés. Ces problèmes causent beaucoup de ressentiment au sein de la profession, mais aussi réduisent l’expertise nécessaire pour que les intérêts du Canada soient défendus de la meilleure façon possible.

Le livre explique très bien comment l’expertise d’un agent du Service extérieur se développe au fil des affectations à la centrale et à l’étranger. Jean-Yves a grandi dans la filière commerciale tandis que Lucie s’y est jointe plus tard après avoir accumulé des expériences pertinentes ailleurs dans la Fonction publique. Leurs compétences et expertises se sont accrues au fil de leurs affectations, incluant en matière de gestion ; Jean-Yves est également allé chercher de l’expérience en dehors de la filière commerciale, entre autres lors de sa participation à l’organisation du Sommet de la Francophonie de Moncton. Ce genre d’expérience et ses compétences lui ont permis de devenir plus tard chef de mission alors qu’il fut nommé consul général à Rio en 2005. Par la suite, on lui demanda de servir comme chargé d’affaires à l’ambassade du Canada à Lisbonne.

Ce livre intéressera toutes les personnes qui essaient de comprendre le travail des artisans qui élaborent et mettent en œuvre la politique étrangère canadienne, souvent au prix de sacrifices personnels. J’espère qu’il en résultera plus de compréhension et d’attention dans les milieux politiques pour cette profession importante pour le succès du Canada sur la scène internationale et que, malgré tout, plusieurs jeunes seront intéressés à poursuivre cette carrière fascinante !

Guy Saint-Jacques

Ambassadeur du Canada en République Populaire de Chine (2012-2016)

Directeur général des Ressources humaines (permutantes)

à Affaires mondiales Canada (2001-2004)

Préface

Le diplomate est souvent dans l’ombre, derrière une mise à l’agenda, les résultats d’une longue négociation commerciale, voire même d’une libération de prisonniers. Ces fonctionnaires de l’État continuent de jouer des rôles déterminants dans les relations internationales et l’équilibre mondial. Actifs tant dans les ententes commerciales que dans les accords de paix, nos agents diplomatiques ont assuré le maintien du dialogue, de rapports de confiance ou de force, permettant ainsi au Canada de demeurer sur l’échiquier mondial. C’est ce que cet ouvrage nous offre comme théâtre d’observation.

Le contexte de la pandémie qui nous touche aujourd’hui donne d’ailleurs un sens particulier au rôle du Service extérieur. Dès les premières semaines du confinement, ils et elles ont été des centaines à veiller à l’évacuation des milliers de Canadiens séjournant ou vivant dans d’autres pays, parfois in extremis.

Mais l’âge d’or de la diplomatie canadienne semble s’être atténué. La culture et la carrière dans la diplomatie canadienne ont été dévalorisées, souvent au gré des nominations politiques, et par manque de vision du rôle du Canada dans le monde. En conséquence, le Canada se retrouve aujourd’hui moins bien outillé qu’il ne l’a déjà été.

L’ouvrage de Jean-Yves Dionne et de Lucie Tremblay tombe donc à point nommé. Comme les auteurs l’indiquent, les agents du Service extérieur canadien sont des « professionnels sans profession ». C’est certainement plus vrai que jamais.

Il ne s’agit pas d’une simple nostalgie d’une époque révolue. Mais force est de constater que les moyens et la volonté politique pour mettre en place une vision cohérente d’une politique étrangère engageante et focalisée sur les défis de l’humanité se sont aujourd’hui étiolés. C’est cette histoire que raconte cet ouvrage. Inspiré sur une expérience intime du milieu et une fine analyse critique, ce livre contribue de manière convaincante à mieux comprendre cette perte du pouvoir du Canada à l’étranger.

Au-delà de la politique étrangère canadienne, les auteurs nous font surtout entrer dans l’antichambre de leur vie professionnelle, et parfois personnelle, pour mieux apprécier les dessous de négociations souvent méconnues, ou carrément clandestines.

Parsemé d’anecdotes croustillantes, allant des espions de Bonn en passant par les coulisses du Carnaval de Rio, ce livre présente des récits professionnels, valorisant les enjeux éthiques et les dilemmes de la vie d’expatriés diplomatiques.

En somme, l’ouvrage nous propose une occasion privilégiée de mieux comprendre l’arrière-scène, parfois subtile ou méconnue, de nos diplomates dans le déroulement de l’histoire.

François Audet

Directeur

Institut d’études internationales de Montréal (IEIM)

Université du Québec à Montréal (UQAM)

Notes biographiques

Retraité du Service extérieur canadien depuis 2009, Jean-Yves Dionne s’occupe à divers projets associatifs et d’écriture tant à Montréal que dans les Laurentides.

Il débute sa carrière à Bonn (affaires sociales), en Allemagne de l'Ouest (1978), et à Abidjan (développement des affaires), en République de Côte d’Ivoire (1982). Il est par la suite nommé conseiller (développement des affaires) et consul, à Yaoundé, au Cameroun (1987) et à Budapest en Hongrie (1991). En 2001, conseiller aux investissements à Paris, il termine sa carrière en tant que de chef de mission diplomatique (CMD) en 2005, en qualité de consul général, à Rio de Janeiro au Brésil.

Au Canada, on lui offre d’agir à titre de directeur général

adjoint et coordonnateur intergouvernemental au Secrétariat d’Organisation du VIIIe Sommet de la Francophonie, à Moncton au Nouveau-Brunswick. Au sein d’Affaires mondiales Canada (AMC), il occupe le poste de directeur adjoint à la direction des Affectations du personnel permutant de la filière des délégués commerciaux du Canada (SDC), ainsi que diverses fonctions marketing dans les directions du Développement des affaires en Asie de l’Est et du Nord, de l’Afrique et du Moyen-Orient, et des États-Unis d’Amérique. Rappelé de sa retraite en 2013-14, il est nommé chargé d’affaires a.i. à Lisbonne (Portugal).

Il est membre de l'Association des chefs de missions diplomatiques à la retraite du Canada (AmbCanada) et l’un des instigateurs du Groupe de discussion diplomatique de Montréal (GGDM), à l’Institut des études internationales de Montréal (IEIM)-UQAM. Il est le récipiendaire de nombreux prix dont

la médaille décernée par le gouverneur général pour sa contribution exemplaire envers la communauté canadienne

à l’étranger et un prix d’excellence d’équipe décerné par l’Association canadienne du développement économique (ACDE) pour la promotion de l’investissement étranger au Canada.

Né à Cacouna (Québec), il a fait des études en droit et obtenu un baccalauréat en Sciences politiques à l’Université d’Ottawa et une maîtrise ès Sciences en Relations industrielles à l’Université de Montréal.

Aussi retraitée d’AMC, Lucie Tremblay termine sa carrière à titre de conseillère aux affaires commerciales (agro-alimentaire, ressources naturelles et produits de consommation) à l’ambassade du Canada à Paris (2001-05). À AMC entre 1994 et 2001, elle est successivement agente de commerce, spécialisée dans l’attraction et le service aux investisseurs étrangers à la direction des Investissements, agente (développement des affaires) à la Banque asiatique de développement auprès de la direction des Institutions financières internationales et, par la suite, au pupitre du Maghreb.

Avant de se joindre à AMC, Lucie a œuvré au gouvernement fédéral au sein de plusieurs agences et ministères dont la Société canadienne d’hypothèques et de logement, Emploi et Immigration, Statistiques Canada, Investissement Canada et Industrie et Commerce. Elle a également cumulé diverses expériences auprès du secteur privé canadien en Côte d’Ivoire à titre de directrice du développement des affaires en Afrique de l’Ouest pour la société de gestion conseil CEGIR (1983-85), et de coordonnatrice du projet des six lycées techniques canadiens à Yaoundé au Cameroun, pour la SOFATI (1987-90).

Née à Price, diplômée d’une maîtrise en Gestion internationale de l’École nationale d’administration publique, elle est aussi membre du GGDM à l’IEIM.

Le couple a trois enfants : Francis (Karine  Joncas), Marie-Pascale (Marc-Olivier Desbiens) et Olivier (Véronique Hébert), ainsi que six petits-enfants (Daphné, Audrey, Elliot, Arthur, Léah et Loïc).

Introduction

Dans l’actualité presque tous les jours, les agents du Service extérieur (ASE) canadiens vaquent au cœur des grands évènements politiques du monde, tel le G7 à La Malbaie, ou lors des négociations de traités de libre-échange entre le Canada et l’Union européenne ou encore, celui tout récent, entre le Canada, les États-Unis et le Mexique (ACEUM). Dans l’ombre, ils travaillent de pied ferme avec le ministre responsable d’AMC, dans le cadre du groupe de Lima, afin d’assurer au Venezuela une transition politique plus démocratique et mettre fin à la crise qui y sévit. Ils s’affairent, dans les coulisses du dossier Huwei, à l’arrestation (à la demande des États-Unis) à Vancouver de sa responsable des finances, Meng Wenzhou, suivie immédiatement de représailles chinoises sur des citoyens canadiens et d’un embargo sanitaire de quelques-uns de nos produits d’exportation dans ce pays (canola, porc, etc.). La Chine engage une épreuve de force et d’intimidation envers le Canada par le biais d’une diplomatie des otages. Celle-ci doit être gérée avec tact et fermeté, en temps virtuel, alors que chacun des protagonistes veut sauver la face. Que dire aussi de ceux qui, sous la tente dans un camp de réfugiés surpeuplé, surchauffé et ensablé, ou encore installés dans un hôtel de fortune à la frontière du Liban, examinent minutieusement la documentation pertinente de centaines de demandeurs de visas de réfugiés, évaluant aussi ceux qui peuvent présenter un danger potentiel pour notre sécurité nationale ? Ailleurs, ils font de la diplomatie publique et d’influence pour faire avancer nos intérêts et nos valeurs. Ils nouent des partenariats, identifient des débouchés d’affaires pour nos entreprises, expliquent aux investisseurs étrangers les avantages d’établir leur usine au Canada ou, durant la crise pandémique mondiale de la COVID-19, ils organisent un rapatriement massif de nos citoyens au pays.

La rédaction de ce livre a d’abord été motivée par le désir de communiquer une expérience de travail dédiée à la pratique des relations internationales, de faire une mise à jour de l’état du groupe occupationnel qui accueille nos diplomates, nos ASE dans la Fonction publique fédérale et finalement, de tenter de dégager à travers tout cela quelques critiques, perspectives et pistes d’amélioration pour le futur de ce métier unique, riche et fascinant. Un métier exigeant cependant, qui nous a beaucoup demandé, tant à notre famille qu’à nous-mêmes, en termes d’engagement personnel, de formation et d’apprentissage. N’oublions pas la tension et la pression familiales, surtout lors des mutations et transitions entre les affectations. La loyauté envers le métier et notre employeur s’est souvent traduite en de longues heures de travail au quotidien et fréquemment les fins de semaine, dépendant des activités programmées. Toujours a-t-il fallu donner le meilleur de nous-mêmes, s’oublier pour le métier, maintenir nos réputations d’agents productifs auprès de nos pairs. Tout cela parce que nous avons eu le privilège de faire partie de la cheville ouvrière de la première ligne d’attaque, de la défense des intérêts de notre pays à l’étranger.

Les agents du Service extérieur canadiens sont des « professionnels sans profession ». Ils ont encore bien du mal à faire reconnaître leur identité propre, cela même après une existence de plus de cinquante ans dans le système des relations industrielles du gouvernement fédéral. Depuis, ils tentent de faire admettre les particularismes de leur métier dans ce cadre rigide, peu amène et conçu pour normaliser les rapports de travail avec de grands groupes d’employés. Ce système s’affiche très peu enclin à s’ouvrir à la reconnaissance des identités particulières des groupes de professionnels, surtout s’ils sont de petites tailles et ne présentent aucun danger potentiel pour le maintien du statu quo.

La première partie de l’ouvrage tente, sous la forme d’un essai, d’expliquer ce métier, ses conditions d’emploi, son environnement de travail et la fierté des agents à se dédier à leur grande mission du service public à l’étranger. Nous verrons comment ils défendent avec compétence la présence et les intérêts du Canada.

La deuxième partie est plutôt d’ordre autobiographique. Prenant à la fois la forme d’un carnet d’affectations et de chroniques anecdotiques, elle illustre des tranches de vie d’un couple de diplomates dans le cadre de son expatriation, du rapport avec le pays d’affectation et la vie familiale. Cette partie peut être utile pour quiconque souhaite prendre connaissance de ces réalités, ou en connaître davantage sur la nature du travail et de la pratique des relations internationales dans certaines des filières du Service extérieur. Et finalement, quel plaisir de partager avec vous quelques-unes de nos expériences de vie aussi tristes, cocasses ou savoureuses soient-elles !

En écrivant cet ouvrage, jamais nous n’avons pensé nous souvenir d’autant d’aventures insolites et amusantes – plusieurs ont d’ailleurs été mises de côté, car moins reliées au travail. Chaque nouvelle affectation nous a obligés à focaliser sur le bien-être et les besoins de nos trois enfants – leur offrir un environnement stable et sécuritaire a toujours été la première de toutes nos priorités.

Toujours très curieux et pressés de découvrir le monde et ce qu’il avait à nous dévoiler, le regard sur notre propre pays a aussi changé au gré de nos rencontres avec des Canadiens de tous les horizons. Vues d’une certaine distance, quelques-unes de nos batailles internes au Canada ne faisaient aucun sens là où nous étions, alors que nous nous battions, bec et ongles, avec d’autres nations compétitrices pour la prospérité, la prééminence et les avantages comparatifs de notre pays. Nous savions que, de nos efforts à l’étranger, ruissèleraient des opportunités pour l’ensemble de nos concitoyens.

Au cours de nos lectures et de la rédaction de ce livre, nous avons été déçus de découvrir la façon dont l’État canadien se comporte envers les ASE, cette espèce de maltraitance systémique dont ils font l’objet. Une génération de ces agents sera-t-elle perdue avant que le bon sens revienne chez nos décideurs et politiciens fédéraux ? Ils ont le devoir fiduciaire, au nom du peuple canadien, de maintenir la cohésion et le dynamisme d’un groupe dont la mission unique consiste à mettre en œuvre notre politique étrangère avec efficacité, dévouement et succès à l’étranger. D’ailleurs, n’est-il pas vrai que le professionnalisme et la compétence de ces agents soient hautement reconnus et louangés par leurs pairs diplomates des autres nations ? Par exemple, lorsque nommés en poste à Washington, ces derniers demandent presque tous à rencontrer leur contrepartie canadienne à l’ambassade pour y recevoir des conseils et un breffage 101 sur la gestion de la relation avec ce grand pays. C’est aussi grâce à eux et à la mise en branle de leur imposant réseau de contacts dans toutes les sphères de la société américaine que le président Trump modifie finalement son projet bien ancré d’abandonner la renégociation de l’ALÉNA. Et quoi qu’en disent les mauvaises langues, c’est grâce aux efforts acharnés des équipes d’AMC que notre premier ministre peut déclarer victoire pour le Canada lors de cette renégociation avec un président américain réfractaire et imprévisible. Nos équipes de négociateurs de traités méritent bien l’accolade : ils figurent parmi les meilleures au monde en matière de commerce international.

Et si Justin Trudeau commençait par redynamiser l’appareil diplomatique, au lieu d’investir tous ces fonds dans la construction de navires de guerre, retardée par les mauvaises décisions du précédent gouvernement. L’Association des anciens ambassadeurs (AmbCanada), représentant les ambassadeurs et consuls généraux du Canada à la retraite, s’est exprimée clairement en ce sens dans une lettre adressée au premier ministre en juin 2017, une lettre qui demeure toujours sans réponse à ce jour :

« Comme vous, nous sommes d’avis que la diplomatie

est un procédé efficace et rentable qui permet de gérer

de manière préventive l’essence même des conflits internationaux et de promouvoir les intérêts et valeurs

du Canada à l’échelle internationale ».

Et de poursuivre, l’AmbCanada identifie les maillons faibles de notre diplomatie actuelle :

l’érosion régulière et pluriannuelle de la capacité diplomatique professionnelle d’AMC ;

le rôle de ses diplomates de carrière et l’expérience internationale sur le terrain ;

le manque de recrutement soutenu de la cohorte de jeunes Canadiens exceptionnels dont notre service étranger a besoin ;

la diminution des ressources pour une formation spécialisée garantissant à nos diplomates les compétences nécessaires et les préparant aux défis professionnels et personnels qu’ils auront à relever dans leur mission.

Et Tom Fletcher ajoute : Un bon diplomate, c’est une personne qui peut dire la vérité au gouvernement auprès duquel il est agréé, sans l’offenser. Et aussi dire la vérité à son propre gouvernement, au risque de l’offenser (Carole Beaulieu, La guerre des Tweets, L’actualité, mars 2018). Ces paroles sensées semblent avoir été peu appuyées par certains de nos gouvernements de la dernière décennie.

Le travail d’un ASE consiste à fournir des conseils, voire même intrépides, et de mettre en œuvre avec loyauté les politiques extérieures de l’État canadien à l’étranger. Au réveil de l’ère du gouvernement Harper, les ASE en poste étaient muselés, sous le choc de multiples coupures budgétaires durant une décennie, et appauvris par les ventes aux enchères de notre patrimoine immobilier à l’étranger. Avec cela s’est accumulé un déficit dans nos relations étrangères. Nous nous sommes retirés des affaires pour ainsi dire. Comment mieux illustrer tout ceci qu’en employant cet exemple qui vaut mille mots : lors de l’assemblée générale des Nations Unies, chaque chef d’État n’a qu’une seule occasion annuelle de s’exprimer devant ses pairs. Curieusement, notre premier ministre de l’époque a préféré annuler sa présence pour assister plutôt à l’ouverture d’un Tim Hortons dans une petite ville du sud de l’Ontario !

Un jour, ces agents se sont réveillés sous budgétés et sans pétulance. Pas étonnant que cet important retrait de la scène internationale nous ait fait perdre un siège au Conseil de sécurité des Nations Unies en 2010. Nous l’avions hautement mérité par manque de profondeur et de stratégie politique. Il ne s’agit pas d’être le Canada pour être invité à la « cour des Grands ». Il faut le vouloir et y travailler tous les jours, faute de s’imposer par une puissance militaire ou démographique.

Le retour de l’ère des libéraux fut interprété par les ASE comme une délivrance de ce long passage noir et étroit sous les conservateurs. Le nouveau ministre des Affaires étrangères, Stéphane Dion, fut longuement applaudi lors de son arrivée à l’immeuble Pearson et le premier ministre Trudeau en profita pour déclarer :

« Mes collègues du cabinet et moi-même allons nous fier à votre jugement, votre perspicacité, votre discrétion et votre éthique de travail en faisant progresser nos intérêts. Je suis assuré que vos reportages et nos interactions quand je suis à l’étranger fourniront une base solide et factuelle pour nos politiques. » (Traduction dans Catherine Tsakilis, A Foreign Service Worth Fighting For, Open Canada.org, 26 juillet 2017).

Mais jusqu’à présent, les promesses d’une cure de rajeunissement du ministère, à part son nouveau nom d’Affaires mondiales Canada, se font toujours attendre. Le quotidien renforce le dicton entendu pendant plusieurs décennies dans ce ministère : « Faites plus avec moins ! ». Et rien d’excitant ne semble en vue, faute de moyens. Ceux-ci sont plutôt attribués à d’autres priorités du cabinet du premier ministre.

L’avenir se prépare aujourd’hui et le gouvernement actuel doit intervenir davantage et mieux faire pour rétablir la situation. Il faut un leadership éclairé et des soldats aguerris à la puissance « douce » (soft power), mieux reconnus, équipés et encadrés professionnellement pour réussir leur mission à l’étranger. Préparer la réponse aux défis de la politique étrangère qui attendent notre pays au cours de ce siècle où les moyens investis font la différence entre les nations qui réussissent et celles qui échouent, n’est-ce pas là l’une des missions d’État les plus importantes qui soit ?

Première partie

LA DIPLOMATIE

SOUS TOUS SES ASPECTS

I. Bref historique de la diplomatie et ses

domaines

Le premier échange d’ambassadeurs connu dans l’histoire (en 1278 avant J.-C.), entre l’Égypte et un pays voisin, a été suivi par l’établissement du droit diplomatique entre les États cités (Athènes et Sparte) sous la Grèce antique (500 ans avant J.-C.). Enfin, après la notion d’État moderne chez les Romains et l’établissement de nombreuses règles coutumières, nous voilà au Moyen-Âge.

C’est en Italie que la diplomatie commence à être pratiquée et enseignée (théorisation du droit) par des diplomates et des membres du haut clergé catholique. Depuis ce temps, les émissaires envoyés par les différents États (cités, tribus, empires, etc.) ne se limitent plus uniquement au rôle de messager. Dans les temps modernes (de la Renaissance au XVe siècle), les gouvernements de l’Europe se voient engagés dans des négociations continuelles, trop compliquées pour être suivies par voie de correspondance, rendant indispensable l’envoi de délégués et de ministres spéciaux à titre de négociateurs. On attribue au cardinal Richelieu (1586-1642), premier ministre du roi Louis XIII, l’introduction de la notion de raison d’État en politique étrangère, afin de privilégier la sécurité de l’État et du territoire (et sa population) par rapport aux autres propriétés. On doit la théorie de ce concept à deux Italiens : Machiavel (1513) et Giovanni Botero (1589). Au cours du XVIIe siècle, cette règle se voit adoptée par tous les pays européens. On doit également au cardinal Richelieu la mise sur pied de légations permanentes auprès des cours étrangères (système consacré par la paix de Westphalie, en 1648). Puis, durant les guerres napoléoniennes, on en vient à établir une relation de continuité entre la diplomatie et la guerre. Toutes deux se complémentent et visent aussi à garantir les intérêts d’un pays donné : la première par la négociation, la seconde par la violence. Ce qui fera dire à Carl Von Clausewitz : La guerre est le prolongement de la politique par d’autres moyens.

À l’époque napoléonienne, l’agent diplomatique est un membre attaché à la cour royale sous l’autorité directe du roi lui-même, non de l’État. Sa tâche consiste à agir à titre de médiateur entre roi et suzerains. Ses fonctions font de lui un membre influent de la cour royale. Étant au centre des intrigues, il tire grand prestige et pouvoir personnel auprès des membres de la cour. À l’ère post-napoléonienne, princes et diplomates redessinent la carte de l’Europe. Les accords sont conclus entre grandes puissances, les opinions des peuples étant souvent peu prises en considération. L’équilibre européen est orchestré en réunissant les grandes puissances à l’occasion de congrès et de conférences : c’est le « système Metternich ». Le diplomate de l’époque traditionnelle doit non seulement avoir l’esprit bien formé au grec et au latin, mais aussi avoir développé ses goûts pour la poésie, le vin et les beaux costumes. Il se sent à l’aise au sein de n’importe quelle société. « It required special breeding and education... one had to have the advantage of birth. » Traduction des auteurs : « Cela nécessitait un savoir-vivre et une éducation… il fallait avoir les avantages d’être bien né » (Louis J. Halle, Professionalism and the Foreign Service, Foreign Service Journal, vol. 46, mars 1969).

II.  Évolution moderne de la diplomatie

Cette période du diplomate traditionnel semble se terminer au moment de la Première Guerre mondiale. Puis, elle évolue au XXe siècle vers l’art du possible et du compromis, pratiqué par des diplomates dont les seules bases de formation reposent sur une connaissance approfondie de l’histoire et de la langue du pays où ils sont affectés. L’évolution de la diplomatie, au sens général du terme, est accélérée par les évènements mondiaux voire les guerres.

Aujourd’hui, la diplomatie moderne est peut-être accueillie comme un système fiable de communications (jusqu’aux fuites de Wikileaks), de gestion des relations interétatiques incluant un processus de perception et d’évaluation en termes structuraux, fonctionnels et cybernétiques de l’environnement (J.W Burton, Systems, States, Diplomacy and Rules, Cambridge University Press, 1968). Elle se voit également comme un système ouvert, fondé sur un souci d’égalitarisme qui permet le recours à la négociation publique, aux sommets et à l’utilisation de l’opinion publique internationale (approche wilsonienne). Et encore, ajoutons à cela la méthode de gestion de crises par l’introduction de moyens dits instantanés et anti-protocolaires, lesquels s’accommodent du téléphone ou d’un négociateur itinérant (approche nixonnienne). De manière plus contemporaine, nous pensons à la diplomatie de la guerre des étoiles (l’approche du coup de poker reaganien) et à la résolution des conflits par déplacements multiples et rapides de la bulle présidentielle jusqu’à l’enfermement des parties en litige au Camp David (approche clintonnienne). Durant sa longue période de secrétaire d’État aux côtés du président Obama, Hillary Clinton elle-même a été une fidèle de cette méthode de 2009 à 2013. Terminons par l’approche unilatérale du Président Trump. En effet, le « trumpisme » semble se distinguer des autres formes de diplomatie par ses insolences et ses « gazouillis », ses remises en question acerbes et imprévisibles de l’ordre international, souvent accompagnés de critiques brutales et virulentes envers les alliés traditionnels des États-Unis. Ceci va de pair à la main tendue vers les régimes autoritaires dans le but de les amadouer. Nous pouvons tenter de qualifier cette forme de gestion d’anti-diplomatie ou de gestion populiste des relations internationales par le « chaos ».

« Les ambassadeurs de Trump, que ce soit à Berlin, Londres ou La Haye, ne tiennent aucun compte des usages pour accomplir leur mission. Ils interviennent directement dans les débats politiques locaux. »

Selon ces termes de l’ancien ambassadeur de France aux États-Unis (2014-19), Gérard Araud témoigne que les temps ont changé en diplomatie et que nous sommes loin de la diplomatie traditionnelle (Le Point, 16 juillet 2019). Trump « politise » les ambassades américaines, aliène les alliés traditionnels des États-Unis et décime les rangs du Service extérieur américain de ses meilleurs éléments, à tous les niveaux, au point qu’il faudra une génération avant de bâtir à nouveau une diplomatie américaine professionnelle (Julia Ioffe, Trump is Waging War on America’s Diplomats, GQ, 3 December 2019).

L’exercice de la diplomatie moderne s’est compliqué par la spécialisation et l’apport direct des sciences. Aux tâches traditionnelles des agents diplomatiques s’est ajoutée une multitude de spécialisations et d’expertises, requérant une panoplie de techniques dans des domaines aussi variés que complexes. Certaines sont représentées par des filières de carrière, d’autres, par des affectations ponctuelles de spécialistes.

Mais avec la mondialisation des enjeux – notamment politiques, économiques, financiers, sociaux et environnementaux – de nouveaux défis interpellent la diplomatie. D’autres acteurs interviennent dans le débat des nations. La société civile nationale ou ses acteurs sociaux se sont transposés à une échelle internationale et ne peuvent être ignorés (mouvements altermondialistes, groupes de pression environnementaux et de protection de la biodiversité, réchauffement climatique, etc.). Les organisations non gouvernementales (ONG) sont passées de 13 000 en 1981 à 47 000 en 2001. Les liens ou la formation de réseaux entre elles se seraient accrus de 35 % entre 1990 et 2000 selon le « Global Civil Society » (Pascal Dufour, Y a-t-il une société civile mondiale ? La politique internationale en question, 2009, PUM, p. 40). De plus en plus, les espaces délibératifs des territoires nationaux font émerger un espace public mondial, soutenu par le développement des technologies, qui permet aux communications de s’échanger planétairement. L’activisme grandissant des acteurs sociaux à l’extérieur des territoires nationaux a commencé avec les contre-sommets internationaux et les mobilisations contre les accords commerciaux internationaux des années 1990. Depuis 2001, les forums sociaux internationaux témoignent eux aussi de l’existence d’une société civile mondiale en progression. La restructuration du système économique capitaliste crée des fissures dans les États-nations et permet l’émergence de nouveaux espaces politiques et démocratiques déterritorialisés (Dufour, p. 41). Même si l’on parle plus volontiers de mouvements ou d’organisation de mouvements sociaux transnationaux, ce phénomène produit ses effets sur les relations internationales dans son ensemble tout comme, sur le plan plus fonctionnel, sur la diplomatie et le travail des agents diplomatiques.

III.  Spécificité de la fédération canadienne

Au début, les premiers ministres John A. Macdonald et Alexander Mackenzie nomment des commissaires pour représenter leur gouvernement dans certaines capitales (John Rose et Alexander Galt à Londres, George Brown à Washington, et Hector Fabre à Paris). Puis, le Service des délégués commerciaux est créé (1894) deux ans après l’établissement de son ministère de tutelle, le ministère du Commerce. Le premier délégué commercial (John Short Larke) est affecté à Sydney (1894) en Australie, à la suite d’une première mission commerciale de Mackenzie Bowell, alors premier ministre du Canada. Et ce n’est qu’en juin 1909 que le ministère des Affaires extérieures est créé par une loi sur les affaires extérieures et placé sous l’autorité directe du premier ministre. Cette loi est adoptée dans la controverse et la peur de la dévalorisation du rôle du Gouverneur général, lien vital de communications avec l’Empire colonial. Le ministère est minuscule et s’occupe exclusivement de suivre les documents officiels. Il ne joue aucun rôle dans la définition d’une politique extérieure du Canada, dont les premiers pas à l’international sont marqués par une grande prudence et une hésitation frileuse.

Changements marquants : visions de Mackenzie King et d’Oscar Douglas Skelton

Plus tard, le premier ministre King souhaite un changement d’orientation stratégique de la politique extérieure canadienne. Il a besoin d’une marge de manœuvre et d’une autonomie accrue du pays vis-à-vis l’Empire britannique. Son raisonnement vient de sa prise de conscience des tensions, rébellions et impacts causés par la Première Guerre mondiale (1914-18) au sein même du pays et de ses populations. Il écarte les conservateurs fidèles à l’Empire colonial du petit ministère. En 1925, il nomme un politicologue et académicien de l’Université Queen de Kingston, en qui il accorde toute confiance pour réorganiser ce ministère selon ses objectifs et autres priorités. Même si King remet les rennes de cette réorganisation à Oscar Skelton pour sa gestion courante, tous les premiers ministres qui se succèderont par la suite verront une nécessité de contrôler ce ministère dans le sens d’un appendice naturel rattaché aux tâches du chef du gouvernement fédéral canadien.

Spécialiste des questions de politique économique et doué d’une légendaire ardeur au travail, Skelton reçoit carte blanche de King pour établir les fondements visionnaires d’un ministère des Affaires extérieures à l’image de notre jeune pays. Il met en place les bases d’un Service extérieur moderne et professionnel composé de fonctionnaires promus selon le principe du mérite et d’agents recrutés et sélectionnés dans le cadre d’un concours national dans les universités canadiennes. Par cette façon de faire, il souhaite éviter les cooptations de castes privilégiées ou de groupes d’intérêt dans un pays continent fortement affecté par les régionalismes. Il adopte aussi le concept d’agents généralistes, capables de se mouvoir dans divers dossiers, au détriment de l’embauche de spécialistes, moins agiles face aux changements subis de priorités ou de missions. La politique étrangère du Canada se construit en premier lieu en fonction des évènements mondiaux et du désir d’affirmation dans un mélange de multilatéralisme et de réalisme prudent (realpolitik). Il ne faut pas négliger de mentionner que le fait de joindre le club sélect du G7 avec les grands de ce monde imposera au Canada une obligation d’efficacité sur la qualité de ses diplomates et sur les outils et pratiques de sa gestion des relations internationales.

Déjà en 1930, des légations permanentes sont ouvertes dans les grandes capitales (Washington, Paris, Tokyo et Genève) et seize agents, dont cinq francophones, charpentent le ministère. Puis, l’histoire nous mène à travers un dédale des grandes époques historiques de la présence mondiale du Canada à l’étranger jusqu’à aujourd’hui avec AMC, une machine bureaucratique moderne et bien huilée composée d’environ 190 bureaux au Canada et à l’étranger dans 110 pays (selon les priorités des gouvernements au pouvoir).

Tableau 1

Grandes époques du développement d’Affaires mondiales Canada

Les provinces, pouvant être représentées internationalement dans leur domaine de compétence, constituent l’un des aspects uniques de la fédération canadienne. Les principaux gouvernements provinciaux établissent un ministère ou une entité administrative responsable des relations internationales. Leurs représentations servent à maintenir des liens de relations générales et économiques (mousser les exportations et attirer les investissements), ou gérer des programmes (immigration, tourisme, programmes d’échange, etc.) avec leurs pays d’établissement. À un moment ou à un autre, la plupart des provinces ont eu du personnel affecté à l’étranger dans le cadre du « programme de cohabitation » d’AMC, ou bien se sont établies de manière indépendante (bureaux d’agents généraux). À titre d’exemple, le Québec possède actuellement un réseau diplomatique de trente-et-une délégations installées dans dix-huit pays. Du côté des relations multilatérales, le Nouveau-Brunswick et le Québec sont également des membres de la Francophonie (alors que l’Ontario y songe toujours depuis des années) avec le statut d’État participant. Le Québec possède aussi un représentant officiel à la délégation permanente du Canada à