Les finances locales dans l'Afrique francophone subsaharienne: Une étude comparative

Par Alexander Wegener

Les finances locales jouent un grand rôle pour le développement local et les infrastructures communales. Pour l'Afrique francophone subsaharienne, il y a très peu d'informations sur l'état des lieux des finances locales. L'étude comprend neuf critères d'analyse, dont
l'organisation territoriale, y compris les structures déconcentrées de l'État et les structures décentralisées ; les approches de la décentralisation et leur programmation ; l'ancrage institutionnel des communes dans les constitutions, notamment en terme de la libre administration et de l'autonomie financière ; le poids des communes dans l'ensemble de l'État ; le paysage des impôts et taxes attribués aux communes ; la collecte des impôts et des taxes ; les transferts pour le fonctionnement et l'investissement, et y compris les fonds spécialisés ; et enfin l'emprunt des communes et leur accès aux marchés financiers.
L'étude comparative a été élaborée à base des informations secondaires sur les finances locales dans dix-huit pays de l'Afrique francophone subsaharienne.

• Langue: Français
• Éditeur: tredition
• Date de sortie: 14 sept. 2018
• ISBN: 9783746916866

Aperçu du livre

1. LES FINANCES LOCALES EN VUE COMPARATIVE

Cette étude est basée sur l‘analyse des finances locales dans dix-huit pays francophones de l‘Afrique subsaharienne¹ et permet une vue comparative pour d‘identifier les atouts et les défis des systèmes de financement des collectivités locales. Cette étude se concentre sur les communes et pas sur les autres niveaux des collectivités locales. Les finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne en vue comparative sont présentées dans neuf sections : L‘analyse des finances locales comparative comprend

□ une analyse de l‘organisation territoriale pour mieux comprendre le degré de la décentralisation et de la déconcentration (Voir section «L'organisation territoriale et la démocratie locale» à la page 5). «L‘analyse de la structure territoriale d‘un État est très révélatrice du fonctionnement concret d‘un pouvoir politique» (Marguerat, 1988) ;

□ une analyse de l‘approche de la décentralisation pour la classifier en terme d‘autonomie transférée aux collectivités locales (Voir section «Les Politiques de la décentralisation» à la page 21) ;

□ une analyse des constitutions pour mieux comprendre le contenu des termes techniques, notamment la notion de la libre administration et de l‘autonomie financière (Voir section «Les collectivités locales dans les constitutions » à la page 32) ;

□ une analyse des dépenses des communes dans l‘ensemble de l‘État pour valider le degré de la décentralisation et de l‘autonomie financière (Voir section «Le poids des communes dans l'ensemble de l'État» à la page 45) ;

□ une présentation sur l’idée de financement d’une commune (Voir section «Qui finance les services d’une commune?» à la page 50) ;

□ une analyse de l‘assiette fiscale des collectivités locales pour comprendre l‘importance fiscale des communes (Voir section «Comparaison de l'assiette fiscale et de la composition des recettes communales » à la page 56), y compris une analyse de la composition des recettes locales pour déterminer les types des recettes les plus importantes pour les communes et l’autonomie des conseils de déterminer les taux des impôts locaux et des taxes locales ;

□ une analyse du recouvrement des recettes locales pour identifier le rôle des communes dans la collecte (Voir section «La collecte des impôts locaux et des taxes locales» à la page 105) ;

□ une analyse des transferts financiers de l‘État aux collectivités locales pour déterminer l‘étendue de rôle de l‘État dans la péréquation et pour identifier des mécanismes pour promouvoir le fonctionnement et l‘investissement des collectivités locales (Voir section «Comparaison des transferts financiers» à la page 108); et finalement

□ une analyse brève de l’accès à l’emprunt pour identifier des alternatives au financement des investissement locaux (Voir section «L‘emprunt des collectivités locales» à la page 124).

L‘analyse comparative couvre avec ces neuf aspects des finances locales une dimension juridique, une dimension monétaire et une dimension distributive (Voir l’illustration «L‘analyse du système des finances locales» à la page 3) : La dimension juridique comprend les aspects constitutionnels, de l‘organisation territoriale, et de la définition des termes clés de la gouvernance locale. L‘analyse monétaire comprend le poids des communes dans l‘ensemble des dépenses publiques, leurs recettes et les droits des conseils en terme d’autonomie locale sur la gestion des recettes, le recouvrement et le droit de fixer les taux locaux. L‘analyse distributive comprend les transferts financiers et permet de voir l‘ampleur de la péréquation entre l‘État et les collectivités locales.

ILLUSTRATION 1: L‘ANALYSE DU SYSTÈME DES FINANCES LOCALES

illustration originale

A la fin de cette étude, les dix-huit pays de l‘Afrique francophone subsaharienne sont évalués selon ces neuf critères (Voir le tableau «La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle» à la page 136).

Tout d‘abord, il faut constater que l‘accès aux informations sur les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne² est très difficile, très souvent, il n‘y a pas même d’information de base comme le nombre des collectivités locales ou les dates des élections municipales (OECD, 2016b), ou il y a des informations concurrentes. Même des organismes comme l’Union Africaine, l’Union Économique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) n’ont pas d’informations sur les finances locales (UEMOA, 2011). Les statistiques des recettes publiques en Afrique, publiées pour la première fois en avril 2016, marquent une étape vers l’objectif de l’Union africaine de renforcer les capacités nationales de collecte de l’impôt afin d’accroître les ressources. Ce projet panafricain livre des données complètes et accessibles sur les recettes publiques dans les pays africains (Harding et Modica, 2016) — mais sans informations sur les collectivités locales.

Toutes les informations suivantes ont été recherchées à travers des études publiées, des recherches sur l‘internet et selon la bibliographie limitée disponible.

1. L‘étude exclut la Guinée-Bissau, l‘Afrique Équatoriale, les Comores et le Ruanda. Tous les pays sont aussi membre de la Francophonie et font partie de l‘Afrique francophone subsaharienne, mais la Guinée-Bissau et l‘Afrique Équatoriale sont des anciennes colonies du Portugal, les Comores comme état-île sont totalement différentes en terme d‘organisation territoriale, et le Ruanda a changé de langue officielle il y a quelques années.

2. Au niveau national, les rapports annuels de la Banque de France sur la Zone franc sont disponibles (Banque de France, 2016), ainsi que des rapports des institutions internationales.

2. L'ORGANISATION TERRITORIALE ET LA DÉMOCRATIE LOCALE

«Les colonies françaises avaient été administrées à l‘image de l‘État jacobin français, c‘est à dire extrêmement centralisée. Tous les territoires étaient fortement encadrés par l‘administration française: les découpages administratifs jusqu‘aux cercles, étaient généralement dirigés par des administrateurs français. On retrouve là, comme le disait l‘écrivain français Jean Lacouture, ‚l‘illusion française de se recréer outre-mer‘» (Yatta, 2009, p. 30).

L‘organisation territoriale des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne est caractérisée par la tradition française d‘une forte centralisation, laquelle reconnaît le niveau local comme le dernier niveau de la transmission de la politique nationale. La centralisation, c’est un système d’organisation d’un pays dans lequel la totalité des tâches administratives qui sont à gérer sur toute l’étendue du territoire est réunie sous la compétence des organes centraux de l’État. Celui-ci assure sa fonction par une structure administrative unifiée et hiérarchisée. La centralisation a une triple signification³ :

□ Administrativement, elle méconnaît ou minimise l’existence de collectivités locales en ne les considérant que comme de simples circonscriptions géographiques de l’État destinées à faciliter et accueillir l’aménagement territorial de ses propres services. Elle exclut tout organe ou service local autonome.

□ Politiquement, la centralisation exprime la volonté de l’État d’imposer un système d’administration uniforme et autoritaire, ainsi que le refus de laisser s’épanouir les particularismes locaux.

□ Techniquement, la centralisation vise au meilleur rendement de la machine administrative. En supprimant les services locaux à double emploi ainsi que la dispersion des moyens et des centres de décision, elle autorise la rationalisation et la planification de l’action, donc une meilleure productivité économique.

L'appareil de l'État est constitué d'un seul organe exécutif, un seul parlement, une seule organisation juridictionnelle et un seul ordonnancement juridique dont le ressort s'étend sans différenciation sur toute l'étendue du territoire. La collectivité territoriale reste une construction juridique de l'État. Elle est une personne publique créée par l'État, dotée d’une personnalité juridique propre distincte de celle de l'État. Elle est normalement dotée de l'autonomie financière et administrative et exerce les compétences dévolues par la loi à travers un organe élu. Dans cette perspective étatique dominante, la création des communes dans la période coloniale en Afrique est parfois déjà regardée comme une première étape de la décentralisation. La décentralisation est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’État vers des entités locales distinctes de lui.

Les trois sections suivantes présentent l‘organisation territoriale existante dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne, une section sur les niveaux de déconcentration (Voir section «Les circonscriptions administratives : La présence de l'État» à la page 6), une section sur les niveaux de décentralisation (Voir section «Les collectivités locales dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne» à la page 11) et une section sur les élections locales (Voir section «Les élections au niveau des communes» à la page 18). Il faut constater

□ que les approches de la décentralisation ont créé un empilement des structures de gouvernance territoriale plus onéreuses qu’efficaces,

□ que l’augmentation du nombre des collectivités territoriales n’a pas réduit la présence de l’État sur le terrain;

□ que la grande majorité des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne n’organisent pas régulièrement des élections au niveau local, laissant les communes sans légitimité démocratique.

2.1 Les circonscriptions administratives : La présence de l'État

Au sortir de la période coloniale avec l'avènement des indépendances africaines, les jeunes États francophones étaient fortement centralisés. En effet, le modèle français a fortement imprégné leur organisation politique et institutionnelle. L’État reste omniprésent avec ses circonscriptions administratives sur le terrain dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne. La présence de l‘État jusqu‘au niveau du village n‘est pas exceptionnelle, et souvent, les chefferies traditionnelles sont intégrées dans la structure hiérarchique de l‘État (par exemple au Cameroun, au Niger, au Tchad, et au Togo).

Face à ces collectivités évolue également un nombre important de circonscriptions administratives. On constate dès lors un empilement de structures de gouvernance territoriales plus onéreuses qu'efficaces. Comparé à d’autres pays hors l’Afrique, les structures déconcentrées et leur ordre hiérarchique sont forts. Il y a aussi, en plus des structures de taille d’une région, les départements, souvent divisés en sous-préfectures (Hountondji et Fournier, 2006).

Les pays suivants ne peuvent être considérés comme suivant l’idée de la commune indépendante, parce qu’il y a la présence d’État à tous les niveaux :

□ le Gabon⁴ connaît six catégories de circonscriptions administratives :

– la province,

– le département,

– le district,

– le canton,

– le regroupement de villages et

– le village d’autre part ;

□ le Congo-Brazzaville connaît aussi six catégories administratives,

– le département,

– les districts comme sous-divisions du département,

– la commune,

– l‘arrondissement comme sous-division de la commune,

– les communautés urbaines et rurales, et

– les quartiers et villages comme sous-divisions.

La Côte d’Ivoire (République de la Côte d’Ivoire, 2013) connaît cinq niveaux déconcentrés :

□ les districts,

□ les régions,

□ les départements,

□ les sous-préfectures,

□ les villages.

ILLUSTRATION 2: LES STRUCTURES DÉCONCENTRÉES : L’ÉTAT SUR LE TERRAIN DANS LES PAYS DE L‘AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE

illustration originale

Dans le Congo, les 12 départements et les 6 communes sont, à la fois, des circonscriptions administratives et des collectivités locales. En plus, au Congo, il y a

□ les 23 arrondissements,

□ les 88 districts,

□ les 52 communautés urbaines,

□ la communauté rurale,

□ le quartier et le village sont des circonscriptions administratives (Mouniaka, 2015)¹⁵.

Il faut noter qu’il y a des structures d’État jusqu’au niveau de la commune, et jusqu’au niveau des villages. Les listes comprennent les structures d’État à côté des structures décentralisées.

La plupart des pays dispose de trois niveaux de déconcentration, c’est

□ le Burkina Faso (13 régions, 45 provinces, 341 départements).

□ le Cameroun (10 régions, 58 départements et 308 sous-préfectures).

□ la Guinée (8 régions, 33 préfectures et 371 sous-préfectures, dont 40 au niveau de la commune).

□ le Madagascar (10 provinces, 22 régions, et 112 départements).

□ le Mali (10 régions, 49 cercles, et 285 arrondissements).

□ la Mauritanie¹⁶ (13 régions, 52 départements, et 33 arrondissements).

□ le Niger¹⁷ (8 régions, 63 départements, 0 arrondissements).

□ la République Centrafricaine (7 régions, 16 départements, et 71 arrondissements).

□ le Sénégal (14 régions, 45 départements, 117 arrondissements).

□ le Tchad¹⁸ (les gouvernorats, les préfectures, et les sous-préfectures).

□ le Togo¹⁹ (5 régions, 39 préfectures, et 387 cantons).

Seul les pays suivants ne disposent que deux niveaux déconcentrés de l‘État :

□ le Bénin²⁰ (12 départements et 76 sous-préfectures).

□ le Burundi (18 provinces et 114 districts).

□ le Djibouti (5 régions et 11 districts).

2.2 Les collectivités locales dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne

Quelle définition pour une collectivité locale? Les collectivités locales sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État et bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale. Les collectivités territoriales doivent bénéficier d’une compétence générale leur permettant de prendre en charge toute affaire d’intérêt local et les collectivités territoriales s’administrent librement dans leur compétence des affaires d‘intérêt local et dans leurs compétences déléguées. La gestion des collectivités locales est assurée par des conseils ou assemblées délibérantes élus au suffrage universel direct et par des organes exécutifs.

Il faut constater que dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne, des collectivités territoriales ont été créées pour souligner la volonté de promouvoir la décentralisation. Par contre, la création d‘un millefeuille des structures à côté des structures étatiques n‘est pas une approche de la décentralisation, mais de la duplication. Très souvent, le niveau du département, autrefois un niveau déconcentré de l’État, a aujourd’hui un conseil élu. Le département est devenu un niveau décentralisé, géré par les conseillers élus, et en même temps, un niveau déconcentré représenté par le préfet nommé par l’État. Par contre, les responsabilités entre les structures déconcentrées et décentralisées ne sont pas très claires. Les nouvelles collectivités locales nont pas remplacé les structures de l‘État.

ILLUSTRATION 3: LES NIVEAUX DE LA COMMUNE

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La commune comme collectivité territoriale peut avoir des sous-structures, par exemple les quartiers d’une ville ou des villages lesquelles appartiennent à une commune. Ces structures peuvent être élues, ou se présentent comme une circonscription administrative de la commune. Dans certains pays, il y a une différence juridique entre les communes urbaines et les communes rurales. Très souvent, la distinction juridique entre les deux types est le caractère de la tutelle exercée et le nombre des services publics attribué à la commune. Les communes peuvent s’organiser dans des communautés de communes pour mieux gérer des services, notamment dans les agglomérations, mais aussi les communes rurales peuvent bénéficier des services organisés par la communauté de communes (équipement, matériel, transport, etc.). Les communautés de communes peuvent prendre trois formes :

□ la forme d’un établissement public, où les communes partagent les coûts pour les services obtenus dans leurs territoire,

□ la forme d’un conseil élu, c’est-à-dire un deuxième niveau communal. Les populations des communes appartenant à la communauté élisent un conseil au niveau de la communauté. Très souvent, le financement se fait à travers des impôts attribués aux communautés des communes.

□ la forme d’une circonscription administrative des communes. Similaire à la forme d’un établissement public, les coûts sont partagés entre les communes, mais pas dans la forme juridique d’un établissement public, mais dans la forme de coopération intercommunale sans une forme de société.

Dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne, la politique de la décentralisation a créé beaucoup plus de collectivités territoriales. Très souvent, les capitales et parfois d’autres agglomérations ont vu la création des communautés urbaines à l’initiative du Gouvernement où ils tiennent un statut particulier. Les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne n’ont pas le droit de s’organiser eux-mêmes pour améliorer la disponibilité des services publics²¹. La création des communautés urbaines au lieu de réorganiser les limites territoriales d’une commune augmente le besoin de communication et coopération entre les communes et la communauté.

Malgré leur histoire coloniale commune, l’organisation des collectivités territoriales est aujourd‘hui, plus de 50 ans après l‘indépendance, variable dans les des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne (Obouonombele, 2013)²². La création des communes a connue des approches différentes :

« La décentralisation s’est souvent accompagnée d’un redécoupage des territoires. Certains pays, comme le Bénin et la Guinée-Conakry, ont opté pour une simple transformation en collectivités territoriales