Le contrôle des fonds européens de cohésion: Evolutions, enjeux et perspectives

Par Bruylant

Les fonds structurels (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen et Fonds de cohésion) sont les instruments financiers de la politique de cohésion qui représente plus du tiers du budget de l’Union européenne. Au moment où l’on s’interroge sur la légitimité et l’efficacité de l’intervention européenne dans le développement régional et où la rigueur s’impose aux finances publiques, le contrôle de l’utilisation des fonds européens revêt une importance particulière pour les institutions mais aussi, et surtout, pour le citoyen en tant que contribuable.

Cet ouvrage montre l’évolution des modalités de contrôle tant au niveau national qu’européen et leur influence réciproque. Il met également en exergue les enjeux politiques, économiques et juridiques liés à l’objectif de cohésion dans une Union où la solidarité tend à s’étioler et à envisager de nouvelles perspectives à l’aune de la réforme pour la période 2014-2020.

L’ouvrage intéressera les cadres et les dirigeants d’entreprises et d’associations menant des actions dans le cadre de programmes de développement régional, partenariats public-privé. Il conviendra également aux magistrats et aux avocats spécialisés en droit public ainsi qu’aux enseignants et aux chercheurs dans ces matières.

• Langue: Français
• Éditeur: Bruylant
• Date de sortie: 27 août 2013
• ISBN: 9782802742623

Aperçu du livre

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Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée pour le Groupe De Boeck. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

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ISBN 978-2-8027-4262-3

La collection Travaux de droit international et européen a pour vocation d’accueillir des ouvrages collectifs et individuels consacrés au droit international public et au droit de l’Union européenne dans leurs aspects tant institutionnels que matériels. Ces ouvrages se veulent d’une grande qualité scientifique et proches de la pratique. Ils s’adressent à tous les acteurs du droit international et du droit européen : magistrats, avocats, juristes, conseillers, fonctionnaires, décideurs politiques, professeurs, chercheurs...

Cette collection est guidée par le Centre d’études et de recherches internationales et communautaires d’Aix-Marseille Université. Le CERIC est une équipe pluridisciplinaire réunissant internationalistes et européanistes, juristes, politistes et économistes. Il est associé au Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS, UMR 7318, Droit public comparé, Droit international et Droit européen).

Sous la direction de Yann Kerbrat et Valérie Michel, professeurs à la Faculté de droit et de science politique d’Aix-Marseille (Aix-Marseille Université).

Parus précédemment dans la même collection

1. La sécurité alimentaire dans l’Union européenne, sous la direction de J. bourrinet, F. Snyder, 2003.

2. Droit de l’Organisation Mondiale du Commerce et protection de l’environnement, sous la direction de S. Maljean-Dubois, 2003.

3. Comment protéger les intérêts du citoyen dans l’Union européenne d’aujourd’hui ? / Protecting the lnterests of the Citizen in Today’s European Union, sous la direction de F. Snyder, 2003.

4. L’Union européenne et la gouvernance / The European Union and Governance, sous la direction de F. Snyder, 2003.

5. International Food Security and Global Legal Pluralism / Sécurité alimentaire internationale et pluralisme juridique mondial, sous la direction de F. Snyder, 2004.

6. L’Union Mondiale pour la Nature (UICN) - Une organisation internationale singulière au service du développement du droit de l’environnement, par J. Olivier, 2005.

7. Une société internationale en mutation : quels acteurs pour une nouvelle gouvernance ?, sous la direction de L. Boisson de Chazournes, R. Mehdi, 2005.

9. Enlargement and the New Europe afler 2004 / L’élargissement et la nouvelle Europe après 2004, sous la direction de F. Snyder, 2005.

10. Les actes communautaires atypiques par S. Lefevre, 2006.

11. Les règles internationales relatives à la lutte contre le terrorisme, par J. C. Martin, 2006.

12. Designing the European Union / L’Union européenne : projets de société en devenir, sous la direction de F. Snyder, 2007.

13. L’harmonisation sociale européenne – Processus et modèle, par E. Mazuyer, 2007.

14. La méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire, par S. De La Rosa, 2007.

15. Sensitive data protection in the European Union. par A. Cammilleri-Subrenat, C. Levallois-Barth, 2007.

16. Europe, India and China : Strategic Partners in a Changing World / L’Europe, l’Inde et la Chine :

Partenaires stratégiques dans un monde en mutation, sous la direction de F. Snyder, 2007.

17. Europe Facing Nuclear Weapons Challenges, sous la direction de G. Boutherin, 2008.

18. The Evolution oi» the European Courts : lnstitutional Change and Continuity / Eévolution des

juridictions européennes : Changements et continuité, sous la direction de F. Snyder. 1. Maher. 2009.

19. Essai sur la rationalité du droit communautaire des concentrations, par G. Vallindas, 2009.

20. Les paradoxes de la zone euro. pur J. Bourrinet. Ph. Vigneron, 2010.

21. La mise en œuvre du protocole de Kyoto en Europe : interactions des contrôles international et communautaire, par A. S. Tabau, 201 1.

22. Forum shopping et concurrence des juridictions contentieuses internationales, sous la direction de Y.

Kerbrat, 2011.

23. Le Pacte mondial des Nations Unies 10 ans après/The Global Compact of the United Nations 10 years after, sous la direction de L. Boisson de Chazoumes, E. Mazuyer, 2011.

24. Europe – A Continent of Immigration ? Legal Challenges in the Construction of European Migration Policy / Europe : Un continent d’immigration ? Défis juridiques dans la construction de la Politique européenne de migration, sous la direction de D. Thym, F. Snyder, 2011.

25. The ‘Visible hand’ – European and Global Perspectives on Financial Market Regulation and Economic Governance / La ‘main visible‘ – Perspectives européennes et globales sur la régulation des marchés financiers et la gouvernance économique, sous la direction de F. Snyder, 2012.

26. Nouvelles technologies et défis du droit en Europe – L’imagerie active au service de la sécurité globale, sous la direction de : Anne Cammilleri-Subrenat, Rémy Prouvèze, lsabell Verdier-Büschel, 2012.

REMERCIEMENTS

L’organisation des Ateliers annuels de la politique européenne de cohésion par le Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) et la publication des actes ont été rendus possibles grâce à la Chaire Jean Monnet décernée à Nathalie Rubio par la Commission européenne et au soutien de la Faculté de droit et de science politique de l’Université d’Aix-Marseille.

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« Ce projet a été financé avec le soutien de la Commission européenne. Cette publication n’engage que son auteur, et la Commission n’est pas responsable de l’usage qui pourrait être fait des informations ».

ONT PARTICIPÉ AUX ATELIERS ANNUELS DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION

(sous la direction de Nathalie Rubio)

Ateliers 2010 - La diversification des acteurs de la politique européenne de cohésion :

• Jacques Bourrinet, Professeur émérite, Université d’Aix-Marseille

• François Cabel, Directeur du Pays de Haute-Provence

• Jérôme Dubois, Professeur, Université d’Aix-Marseille

• Louis Dubouis, Professeur émérite, Université d’Aix-Marseille

• Jean-Pierre Gaudin, Professeur, SciencesPo Aix-en-Provence

• Isabelle Hidalgo, Doctorante, Université de Toulouse 1 Capitole

• Frédéric Laurie, Maître de conférences, Université d’Aix-Marseille

• Gérard Legris, Chef d’unité, Secrétariat général de la Commission européenne

• Frédérique Michéa, Maître de conférences, Université de Rennes 1

• Hans-Werner Muller, Ancien secrétaire général de l’Union européenne de l’artisanat et des PME

• Wolfgang Petzold, Chef d’unité, Comité des Régions

• Lambert Van Nistelrooij, Député au Parlement européen, Membre de la Commission REGI

Ateliers 2011 – Le contrôle des fonds structurels :

• Amine Amar, Directeur général des services, Université de Rennes 2

• Elisabeth Chabot, Chef du service Gestion des fonds structurels, Conseil régional Provence Alpes Côte d’Azur

• Brian Gray, Directeur général du service d’audit interne, Commission européenne

• Guillaume Merland, Maître de conférences, Université de Montpellier I, Avocat au barreau de Marseille

• Frédéric Muller, Chef de la mission Europe, Secrétariat général pour les affaires régionales, Préfecture de la région Provence Alpes Côte d’Azur

Ateliers 2012 – La récupération des fonds structurels : une procédure spécifique ? :

• Laurent Coutron, Professeur, Université de Montpellier 1

• Marjorie Jouen, Conseillère de Notre Europe

• Audrone Steiblyte, Service juridique, Commission européenne

• Céline Viessant, Maître de conférences, Université d’Aix-Marseille

Ont collaboré à cet ouvrage

• Amine Amar

Ancien élève de l’École nationale d’administration (ENA), il est administrateur civil. Après avoir occupé des postes de direction dans diverses collectivités territoriales, il est directeur général des services de l’Université de Rennes 2. Il assure par ailleurs des enseignements et publications en droit de l’Union européenne et en droit administratif.

• Brian Gray

Après avoir travaillé à la Cour des comptes européenne, il a rejoint la Commission européenne en 1992. Il a été chargé des audits concernant les dépenses agricoles puis celles de la politique de cohésion. Il a participé à la réforme du cadre du contrôle du budget européen et à la modernisation des systèmes de comptes de la Commission. Il est directeur général du service d’audit interne de la Commission européenne.

• Isabelle Hidalgo

Doctorante à l’Université de Toulouse 1 Capitole, elle est rattachée à l’Institut de recherche en droit européen, international et comparé (IRDEIC). Elle travaille sur la coopération transfrontalière et l’intégration européenne.

• Marjorie Jouen

Auteur de nombreuses publications sur la politique européenne de cohésion, elle a travaillé dans l’administration française (DATAR, Ministère de l’économie) et européenne (Cellule de prospective de la Commission européenne et Cabinet de la présidence du Comité des régions). Elle est également conseillère du Think tank Notre Europe.

• Frédérique Michéa

Maître de conférences en droit public à l’Université de Rennes 1, elle est membre du Centre de recherches européennes (CEDRE), département de l’Institut de l’Ouest Droit et Europe (IODE) et du Centre d’excellence Jean Monnet de Rennes. Spécialisée en droit de l’Union européenne, elle a notamment travaillé sur la cohésion sociale.

• Nathalie Rubio

Professeur en droit public à l’Université de Lille 2, spécialisée en droit de l’Union européenne, elle a assure la coordination des travaux des Ateliers annuels de la politique européenne de cohésion au Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC, UMR 7318 Droit public comparé – Droit international et droit européen) dont elle est membre.

• Audrone Steiblyte

Membre du service juridique de la Commission européenne, elle a travaillé sur de nombreuses affaires concernant les fonds européens et est intervenue en qualité d’agent de la Commission devant la Cour de justice de l’Union européenne.

• Céline Viessant

Maître de conférences en droit public à l’Université d’Aix-Marseille, habilitée à diriger les recherches, elle est membre du Centre d’études fiscales et financières (CEFF). Elle a publié de nombreux travaux sur les aspects européens des finances publiques.

Princpaux sigles et abréviations

A.J.D.A. Actualité juridique de droit administratif

Aff. Affaires

C.J.C.E. Cour de justice des Communautés européennes

C.J.U.E. Cour de justice de l’Union européenne

DOCUP Document unique de programmation

FEADER Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA Fonds européen agricole de garantie

FEDER Fonds européen de développement régional

FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole

FEP Fonds européen pour la pêche

FSE Fonds social européen

GECT Groupement européen de coopération territoriale

J.O.U.E Journal officiel de l’Union européenne

J.O.R.F Journal officiel de la République française

LPA Les petites affiches

op. cit. Référence précitée

PIC Programme d’initiative communautaire

Rev. dr. sanit. et soc. Revue de droit sanitaire et social

Rec. Recueil des arrêts de la Cour

Rev. fr. dr. admin. Revue française de droit administratif

Rev. fr. sc. pol. Revue française de science politique

Rev. trim. dr. eur. Revue trimestrielle de droit européen

TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

T.P.I.C.E. Tribunal de première instance des Communautés européennes

TUE Traité sur l’Union européenne

Voy. Voyez

Sommaire

INTRODUCTION

Politique de cohésion et contrôle

PARTIE I. ÉVOLUTION DES SYSTÈMES EUROPÉEN ET NATIONAL DE CONTRÔLE DES FONDS DE COHÉSION

The evolution of the system of control over the cohesion funds at the european level

La spécificité du système de contrôle des fonds structurels en France

PARTIE II. ENJEUX DES FONDS DE COHÉSION RÉVÉLÉS PAR LE CONTRÔLE DU JUGE EUROPÉEN

La cour de justice, garante de l’équilibre institutionnel ?

Sharing of responsibilities to ensure sound spending of the structural funds

PARTIE III. LIMITES DU CONTRÔLE DES FONDS DE COHÉSION ET PERSPECTIVES DE PERFECTIONNEMENT DES PROCÉDURES

Une expérience de terrain de gestion des fonds feder : l’exemple de l’université Rennes 2

L’utilisation des fonds dans le cadre du groupement européen de coopération territoriale

CONCLUSION

Les perspectives d’évolution de la politique européenne de cohésion après 2013 avec l’introduction de nouvelles conditions

INTRODUCTION

Politique de cohésion et contrôle

Nathalie Rubio

« Le contrôle des fonds européens de cohésion » est un sujet qui peut apparaître, au mieux énigmatique, au pire d’une technicité redoutable voire rebutante. Les juristes s’y sont d’ailleurs peu intéressés et les recherches dans ce domaine précis restent rares¹.

Pourtant, sans doute dans un contexte de crise, ce thème s’est rapidement et naturellement imposé au cours des travaux que nous conduisons depuis 2010, dans le cadre de la Chaire Jean Monnet de droit européen et du Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) de l’Université d’Aix-Marseille, et qui a donné lieu à des rencontres régulières sous la forme des « Ateliers de la politique européenne de cohésion économique, sociale et territoriale » rassemblant des universitaires, des représentants des institutions européennes, nationales et locales, des avocats et des étudiants.

Fruit de ces Ateliers, cet ouvrage vise à aborder les enjeux de la politique européenne de cohésion² sous un angle original celui du contrôle de sa mise en œuvre. La richesse et la densité des contributions montrent combien les questions sont prégnantes et renvoient aux problématiques plus générales du processus d’intégration européenne.

Notre démarche tend à associer juristes, économistes et politistes pour dépasser le cloisonnement académique et pour ouvrir, comme l’écrit d’ailleurs Jacques Caillosse, des « perspectives de rencontre entre des champs disciplinaires que l’on sait spontanément portés à l’ignorance mutuelle »³. En appréhendant ce sujet sous l’angle du contrôle, il s’agit pour nous de tenter de réduire le décalage entre ce qui doit être et les exigences concrètes⁴.

Il nous appartient donc dans ces propos introductifs de cerner plus précisément le champ de notre étude et d’en dégager les principaux enjeux.

I. Les fonds structurels : instruments privilégiés de la politique européenne de cohésion

De façon générale, l’Union européenne s’est dotée de différents fonds propres à financer ces actions ou politiques dans ses divers domaines de compétence : fonds européen de développement, fonds européen de stabilité financière, instrument d’aide de préadhésion, fonds de lancement, etc. Parmi ces nombreux instruments financiers, l’article 175 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) énumère « les fonds à finalité structurelle (fonds européen et de garantie agricole, section « Orientation » ; fonds social européen ; fonds européen de développement régional) au titre des différents moyens dont dispose l’Union pour atteindre l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale, mais à vrai dire cette disposition aurait dû être modifiée par le Traité de Lisbonne, car le règlement 1083/2006⁵ prévoit que les fonds intervenant au titre de la politique de cohésion se limitent au FEDER, au FSE et au fonds de cohésion, le FEADER et le FEP restent intégrés dans les politiques agricole et de la pêche, mais « doivent être coordonnés avec les instruments de la politique de cohésion ».

Le FEDER n’était pas prévu à l’origine dans le traité, il a été créé en 1975 alors que les premiers jalons d’une politique de développement régional étaient posés. Il se limitait cependant à n’être essentiellement qu’un instrument de redistribution. Sa mission est aujourd’hui définie en des termes très larges par l’article 176 du TFUE : « Le Fonds européen de développement régional est destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans l’Union par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin »⁶.

Parmi les dispositions relatives à la dimension sociale de l’espace européen et non dans le titre sur la cohésion, un titre entier du TFUE est consacré au Fonds social européen, qui, lui, avait été créé dès 1957. L’article 162 en dévoile les principales missions : « Afin d’améliorer les possibilités d’emploi des travailleurs dans le marché intérieur et de contribuer ainsi au relèvement du niveau de vie, il est institué, dans le cadre des dispositions ci-après, un Fonds social européen, qui vise à promouvoir à l’intérieur de l’Union les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs, ainsi qu’à faciliter l’adaptation aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production, notamment par la formation et la reconversion professionnelles »⁷.

Enfin, le Traité de Maastricht a permis la création du Fonds de cohésion, qui est longtemps resté en marge des fonds structurels et qui est désormais intégré dans la politique de cohésion : aux termes de l’article 177 du TFUE « il contribue financièrement à la réalisation de projets dans le domaine de l’environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière d’infrastructure des transports »⁸.

Ces trois fonds, régis par des règles spécifiques et dont la création a répondu à un besoin particulier, contribuent, de façon coordonnée, à la réalisation des trois objectifs prioritaires dégagés par le législateur européen : la convergence, la compétitivité et la coopération territoriale⁹.

Nous limiterons donc nos recherches à ces trois fonds, cependant, il est impossible de les sanctuariser et de les faire évoluer de façon autonome, il nous faudra opérer des comparaisons notamment avec les fonds agricoles à chaque fois que cela s’avèrera nécessaire.

Parmi les autres moyens évoqués par l’article 175 pour atteindre l’objectif de cohésion, figurent la coordination des politiques économiques et l’intégration lors de la formulation et de la mise en œuvre des actions et politiques européennes (clause horizontale). Il n’en reste pas moins que la place privilégiée des fonds structurels est consacrée, sans ambigüité, dans le Protocole n° 28 qui prévoit que « les fonds structurels doivent continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l’Union dans le domaine de la cohésion ». Dès lors, la montée en puissance de la politique de cohésion ces dernières années a logiquement accru la place des fonds structurels et contribué au perfectionnement de leur mise en œuvre.

En effet, la politique européenne de cohésion s’est progressivement enracinée, d’un point de vue juridique, financier et politique, jusqu’à devenir un élément incontournable de la stratégie de développement que l’Union mène en collaboration étroite avec les États. Mais elle ne se réduit pas seulement à être l’instrument privilégié de la Stratégie Europe 2020¹⁰, elle est aussi un point d’ancrage et un point de référence dans l’étude des politiques publiques contemporaines : c’est un point d’ancrage car elle profite de l’expérience acquise dans le cadre de politiques plus