Vademecum des collectivités locales: 15e édition

Par Bernard Dreyfus

L'influence de la loi NOTRe sur l'organisation des collectivités locales.

Que modifie la loi NOTRe (de Nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015? Quelles sont les compétences des 13 grandes régions? Comment les fonctions des départements ont-elles été redéfinies? Quelle est la taille minimale des intercommunalités ? Que devient la métropole du Grand Paris? Et de manière générale, comment fonctionne une collectivité locale?
Que vous soyez candidat aux prochaines élections municipales et intercommunales, que vous prépariez un concours de la fonction publique, que vous soyez un professionnel désireux d’avoir toujours à portée de main une source d’informations fiables, actualisées, précises et synthétiques, ou encore un simple citoyen soucieux de se former, ce vademecum vous aidera à bien connaître tous les rouages d’une collectivité locale ou territoriale et à mieux appréhender les diverses réformes en cours.

Un ouvrage complet pour tout connaître des rouages d'une collectivité locale, à destination des futurs candidats, des fonctionnaires ou des simples citoyens.

EXTRAIT

4.3. Structure et organisation des carrières

Chaque fonctionnaire est titulaire d’un grade et non d’un emploi. Les grades sont regroupés en cadres d’emplois (notion spécifique à la fonction publique territoriale et transposée de la fonction publique d’Etat dans laquelle on parle de “corps”).
•Le cadre d’emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même “statut particulier” et titulaires d’un grade leur donnant vocation à occuper certains types d’emplois.
•Les cadres d’emplois (57) sont répartis en trois catégories :
-catégorie A : fonction de conception et de direction ;
-catégorie B : fonction d’application et d’encadrement intermédiaire ;
-catégorie C : fonction d’exécution.

À PROPOS DE L'AUTEUR

L’ouvrage est réalisé par une équipe de spécialistes dirigée par le Professeur Bernard Dreyfus, titulaire de la chaire “administration et gestion des collectivités locales” au CNAM et directeur du certificat de compétence sur la “gestion des services publics en France et en Europe”. Le Professeur Bernard Dreyfus a été plusieurs fois membre de cabinets ministériels et directeur général de nombreuses collectivités locales. Maître de conférence à l’ENA, il est actuellement Directeur de Cabinet du Médiateur de la République.

• Langue: Français
• Éditeur: Arnaud Franel Editions
• Date de sortie: 14 janv. 2018
• ISBN: 9782896037049

Aperçu du livre

www.sefi-arnaud-franel.com

1. INSTITUTIONS LOCALES

1.1 LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT

•La Constitution de 1958 (mais également la charte du Conseil de l’Europe de 1985 sur l’autonomie locale approuvée par la loi du 10/07/06) posent le principe d’une libre administration des collectivités locales renforcé par les textes fondamentaux de 1982 et 1983. La réforme constitutionnelle du 28/03/03 consacre l’organisation décentralisée de la République.

•L’autonomie locale se décline sous la forme de cinq principes directeurs :

1.un droit de libre administration, d’une liberté d’agir dans le respect des lois ;

2.une autonomie financière (voir réforme constitutionnelle du 28/03/03 et loi organique relative à l’autonomie financière du 29/07/04), ce qui n’est pas autonomie fiscale ;

3.un caractère démocratique donné à l’organe dirigeant ;

4.une vocation générale de compétence (agir en fonction de l’intérêt local sans empiéter sur les compétences de l’État et des autres collectivités locales) limitée pour les régions et départements ;

5.un contrôle (de légalité – mais aussi des comptes) respectueux de cette autonomie.

•La réforme constitutionnelle du 28/03/03 est complétée notamment par :

-la loi organique relative à l’expérimentation (01/08/03) ;

-la loi organique autonomie financière (29/07/04) ;

-la loi libertés et responsabilités locales du 13/08/04 ;

-la loi réforme territoriale du 16/12/2010 (déjà les métropoles et communes nouvelles) ;

-la loi du 17/05/2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires ;

-la loi MAPTAM du 27/01/2014 (14 métropoles au 01/01/2016 et 22 au 01/01/2018) ;

-la loi du 16/01/2015 (13 régions métropolitaines) ;

-la loi du 07/08/2015 NOTRe modifiée et complétée déjà 6 fois.

•Le principe d’autonomie une fois posé, la jurisprudence a dégagé des grands principes dont le respect s’impose aux collectivités locales :

-le principe de la continuité des services publics ;

-le principe de l’illégalité des interdictions générales et absolues ;

-le principe de non-rétroactivité ;

-le principe de liberté du commerce et de l’industrie ;

-le principe du contradictoire (respect du droit des usagers) ;

-le principe de spécialité (cf. établissements publics).

•La récente réforme Loi NOTRe :

-l’achèvement de la carte intercommunale ;

-la définition de chef de file de la région (exemple : en matière économique).

1.2 ORGANISATION TERRITORIALE EN FRANCE

1.2.1 De la centralisation à la déconcentration

1.2.2 La décentralisation

C’est le pouvoir reconnu à diverses entités de s’administrer librement dans le respect des lois.

Elle se traduit par le transfert d’attributions de l’Etat à des institutions, juridiquement distinctes de lui et bénéficiant sous la surveillance de l’Etat d’une certaine autonomie de gestion.

1.2.3 LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE LA DÉCENTRALISATION

•L’acte 1 se produit, avec notamment, la loi Deferre du 02/03/82 – suppression de la tutelle administrative et financière du Préfet et transferts des exécutifs du préfet vers les présidents de conseil général et conseil régional.

•L’acte 2 – gouvernement Raffarin – avait, de fait, été préparé par des rapports successifs de Messieurs Hoeffel et Mauroy et surtout par les lois Joxe de 1992 très importante et Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité.

•La loi du 16/12/2010 qui tente le rapprochement département-région et renforce l’intercommunalité.

•La décentralisation fonctionnelle ou technique conduit à doter une structure de la personnalité morale.

•Paris : la Loi du 28/02/2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement urbain transfère les missions de la PP vers la ville.

•La réforme constitutionnelle du 28/03/03 comporte des dispositions concernant l’Outre-mer – la création d’une assemblée unique – à la place du conseil général et du conseil régional, après consultation de la population ; la Guyane et la Martinique devenues des collectivités territoriales de la République depuis la loi du 27/07/12 et la loi du 14/10/2015. Par ailleurs, les articles 73 et 74 de la constitution ont été réécrits pour faciliter l’adaptation des lois et décrets aux réalités locales. Les collectivités décentralisées peuvent prendre des actes réglementaires qui ont des incidences directes sur la vie et le développement économique ultra-marin. La loi organique du 21/02/07 a créé les collectivités d’Outre-mer de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin.

1.3 COMMUNE – DÉPARTEMENT – RÉGION

1.3.1 L’uniformité du statut juridique

Toutes ont deux organes dirigeants :

•une assemblée délibérante (conseil) élue directement par les électeurs de la collectivité gérant des affaires d’intérêt local ;

•un organe exécutif (maire ou président) élu par l’assemblée, qui préside le conseil et dispose de pouvoirs propres. Mais :

-la région est dotée d’un 3e organe dépourvu de pouvoir décisionnel (conseil économique, social et environnemental => avis) ;

-la région et le département sont dotés d’une commission permanente qui assiste l’exécutif et peut recevoir délégation de pouvoirs de l’assemblée.

De même, des exceptions existent pour prendre en compte la spécificité de certaines situations, notamment démographiques :

-distinction du mode d’élection selon le nombre d’habitants ;

-organisation particulière pour Paris, Lyon, Marseille, dotées d’un double échelon d’administration (niveau communal et infra-communal par arrondissement ou secteur).

•Paris : un même territoire pour le département et la commune => les mêmes institutions pour les diriger.

•Métropole du Grand Paris (voir décret du 30/09/2015) : sur contours et sur Établissements publics des Territoires (EPT).

•Métropole de Lyon : collectivité territoriale à statut spécifique.

•Corse : une organisation institutionnelle (un exécutif collégial, responsable devant l’Assemblée) et des compétences spécifiques (Loi du 07/08/2015).

•Île-de-France : des pouvoirs plus importants pour le préfet et des taxes spécifiques.

•DOM-TOM : existence de statuts ou règles spécifiques (par exemple : l’octroi de mer).

1.3.2 Les réformes de 1982/1983

1.3.2.1 LE TRANSFERT DES POUVOIRS

Une nouvelle architecture institutionnelle :

•l’exécutif régional et départemental est désormais assuré par une autorité élue par l’organe collégial (président du conseil général, régional) ;

•la région devient une collectivité territoriale à part entière : => élection du conseil régional au suffrage universel direct.

Le régime de contrôle des actes des collectivités territoriales est profondément modifié :

•suppression des tutelles administrative et budgétaire ;

•seul le juge administratif peut annuler un acte d’une collectivité, c’est le contrôle de légalité. Le préfet perd donc ses pouvoirs d’annulation et d’approbation.

1.3.3 Les réformes 2003/2004

1.3.3.1 LA RÉFORME CONSTITUTIONNELLE

•Tout transfert de compétence doit s’accompagner d’un transfert de ressources et de moyens équivalents.

•Ressources propres constituent une part déterminante des recettes (en 2010, ratio d’autonomie financière de 46,7 communes, EPCI ; 51,5 départements et 40,2 régions ; les ratios constatés pour 2005 étaient 61,2 %, 66,4 % et 44,1 %).

•Notions de péréquation et d’expérimentation.

•Notion de chef de file pour la région (schéma de développement économique, schéma des transports…) ; cette notion était en retrait dans la loi d’août 2004 mais est renforcée dans la loi du 16/12/2010 ainsi que dans les textes de 2015 (régions, loi NOTRe).

1.3.3.2 LE TRANSFERT DE COMPÉTENCES DEPUIS 2004

La nouveauté de 2004 consiste à distinguer :

a. les transferts automatiques (TOS, routes…) ;

b. les transferts sur appels à candidatures (ports, aéroports…) ;

c. les transferts par délégation (logement…) ;

d. les transferts expérimentaux (RSA généralisé au 1/06/09).

•Commune : gestion des équipements de proximité (compétences traditionnelles confirmées et transfert notamment de l’urbanisme) ; la commune s’intercommunalise.

•Département : missions de solidarité, notamment de l’action sociale RSA, de l’autonomie des personnes âgées, du handicap des collèges).

•Région : économie et développement, aménagement du territoire (schémas divers), de l’enseignement (lycées), transports ferroviaires, formation professionnelle et souvent équipements structurants (ports, aéroports).

Divers rapports – Balladur, Warsmann, Bellot – ont conduit à la loi du 16/12/10 :

-métropoles avec transferts de compétences obligatoires des départements et des pôles métropolitains (sous forme de syndicats mixtes) ;

-réforme de la fiscalité locale à commencer par la taxe professionnelle ;

-achèvement de la carte de l’intercommunalité pour le 01/06/2013 (Île-de-France régime spécifique) ;

-fin, en principe, en 2015 des financements croisés.

Les réformes de 2014 et 2015 ne modifient pas vraiment la répartition des compétences mais plutôt son application :

-renforcement du chef de file des régions avec des compétences renforcées (économie, enseignement supérieur, formation, climat, biodiversité, intermodalités des transports) ;

-davantage de compétences aux métropoles ;

-davantage de possibilités de délégations et d’expérimentations.

1.3.3.3 LES TRANSFERTS DE MOYENS

1.3.3.3.1 Moyens financiers

•Transfert de fiscalité : une part de TIPP et taxes sur les conventions d’assurances pour les départements, transfert de TIPP et taxes sur carte grise et permis de conduire pour la région…

•Création de deux dotations : DGD (dotation générale de décentralisation)/DGE (dotation globale d’équipement), qui se substituent aux multiples subventions spécifiques, et sont libres d’emploi par les collectivités. Ces deux dotations sont regroupées dans la DGF depuis 2004.

1.3.3.3.2 Moyens en personnel

•Partitions et transferts des services déconcentrés de l’Etat concernés par les transferts de compétences (préfecture, DDASS, DDE, DDA, TOS – personnels techniques Education Nationale).

•Mise en place d’un statut unifié de la Fonction Publique Territoriale sur le modèle de la Fonction Publique d’Etat (loi du 26/01/84) modifiée le 19/02/07 et notamment le 19/02/12.

1.3.3.4 LES ÉLUS LOCAUX : L’ÉLECTION

•Les communes de moins de 1 000 habitants avec désormais une liste obligatoire.

•La loi du 30/12/85 limitant le cumul des mandats à deux fonctions électives, a été renforcée en 2000 et le 14/02/2014 par les lois sur la parité hommes/femmes s’appliquent aux élections locales et nationales avec la création d’un binôme pour les conseillers départementaux. Cette règle de parité et les modalités d’élection existe dès 1 000 habitants.

•La loi du 17/05/13 pose le principe :

-de l’élection des conseillers départementaux en binôme sur des cantons révisés ;

-du fléchage (une seconde liste sur le bulletin dans l’ordre du tableau) des élus intercommunaux lors des élections municipales de 2014 ;

-la loi du 14/02/2014 interdit le cumul de fonctions exécutives.

1.3.3.5 LES COLLECTIVITÉS LOCALES : LES STRUCTURES DE DÉCISION

1.3.3.6 RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES AU 01/01/2016

1.4 LES RÉGIONS

1.4.1 Définition

•Depuis la loi du 02/03/82 (et surtout depuis l’élection de 1986), la région n’est plus un établissement public mais une collectivité territoriale de plein exercice, au même titre que les départements et les communes. La France était divisée en 27 régions : 22 régions métropolitaines et 5 régions d’outremer : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte avec un conseil unique. La Guyane et la Martinique sont collectivité unique regroupant région et département. Depuis janvier 2015, 12 régions métropolitaines + Corse + OM.

1.4.2 Les modalités d’élection en décembre 2015

1.4.2.1 LES CONSEILLERS RÉGIONAUX

•Les conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste paritaire à section départementalisée avec représentation proportionnelle et pour six ans, selon des modalités fixées par la loi du 10/07/1985 révisée en 1999, avril 2003 et janvier 2010 (le scrutin est régionalisé à section départementale (loi du 11/04/2003). Hormis le regroupement des régions actuelles, on ne note pas de changements majeurs avec la réforme en cours. Un mode de scrutin à deux tours avec un scrutin de liste mêlant la représentation proportionnelle et le scrutin majoritaire (en attribuant une prime de 25 % à la liste arrivée en tête – en nombre de sièges).

1.4.2.2 LA COMMISSION PERMANENTE

•Le conseil régional élit une commission permanente (à la proportionnelle) composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents (pas plus de 30 % de l’effectif du conseil) et d’un ou plusieurs autres membres.

•La commission permanente peut recevoir délégation dans tous les domaines relevant des compétences de la région. Organe de décision très important, ses séances ne sont pas publiques, mais elles donnent lieu à publication des actes.

1.4.2.3 LE BUREAU

•Le bureau du conseil régional a existé jusqu’en 1992, puis a été remplacé par la commission permanente.

Alors que dans les départements et les communes, le bureau n’a pas d’existence juridique – même s’il existe en pratique. Il est officiel dans les intercommunalités et peut se voir déléguer de gros pouvoirs.

1.4.3 Le budget de la région

Voir fiches budget – chapitre budget-fiscalité.

•Les ressources fiscales des régions sont les composantes de l’IFER matériels roulants, réseaux ferroviaires et répartiteurs et 50 % de la cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée à partir de 2017 (25 % en 2016), plus les impôts indirects TIPP, cartes grises, permis de conduire.

1.4.4 Les domaines de compétence

1.4.4.1 L’ACTION ÉCONOMIQUE ET LES FONDS EUROPÉENS

•La région est coordonnatrice et se voit officialiser un rôle de chef de file (SRDEII).

•Les interventions tendent à favoriser le développement économique en accordant des aides aux entreprises, en respectant les zonages, les plafonds et critères communautaires dans le cadre d’un schéma régional de développement économique et dans le cadre des programmes opérationnels (circulaire du 19/04/13).

1.4.4.2 L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (STRADDET)

•La région est le partenaire privilégié de l’État avec l’exécution des contrats État/Région ; parcs naturels régionaux, schéma multimodal de transports, schéma régional d’aménagement.

1.4.4.3 LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE

1.L’enseignement du second degré : la région est responsable de la construction de l’équipement et des dépenses de fonctionnement des lycées.

2.La formation professionnelle de l’apprentissage à la formation tout au long de la vie (AFPA – mission locale – PAIO). Contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (loi du 14/10/09), mais évolution en cours.

1.4.4.4 LES AUTRES DOMAINES DE COMPÉTENCE

•Outre la gestion des transports ferroviaires régionaux et transports non urbains, la région peut intervenir dans les domaines de la culture, de l’environnement, du tourisme et assure la gestion des ports et aéroports principaux si d’autres collectivités ne souhaitent pas les prendre en charge. Des compétences renforcées dans les déchets, l’énergie, la biodiversité.

1.4.5 Des recettes fiscales particulières

1.4.5.1 RECETTES FISCALES

•Dans les faits, depuis la réforme de la taxe professionnelle de fin 2009, la région ne dispose plus de pouvoir fiscal (mais touche une part de la taxe de la valeur ajoutée des entreprises de l’IFER).

•Le Conseil régional ne vote plus que les tarifs de :

-la taxe sur les permis de conduire ;

-la taxe sur les cartes grises des véhicules automobiles ;

-la CVAE a vu sa part passer à 50 % en 2017 et à partir de 2018, une part de TVA.

1.4.5.2 DOTATIONS PARTICULIÈRES

•Transfert de TIPP essentiellement sous forme de dotations – un pourcentage est modulable depuis 2007.

•Diverses dotations et participations de l’Etat destinées à aider l’investissement – dotation régionale d’équipement scolaire.

1.4.6 Le conseil économique, social et environnemental régional

Le conseil économique, social et environnemental régional est un organe consultatif qui est saisi pour :

1.4.6.1 AVIS OBLIGATOIRES

1. Les documents relatifs à la préparation de l’exécution des contrats de projet.

2. Les documents budgétaires et à leurs orientations.

1.4.6.2 AVIS FACULTATIFS

•Le conseil peut être saisi à l’initiative du président du conseil régional, de demandes d’avis sur des projets à caractère économique, social et culturel.

1.4.6.3 AVIS SPONTANÉS

•Avis sur toutes questions entrant dans les compétences de la région.

1.5 LES DÉPARTEMENTS

1.5.1 Généralités

•Créés par la Révolution, les départements ont été conçus dans le cadre d’un découpage géographique destiné à rationaliser l’organisation administrative du territoire. Il y a une nuance entre départements et assemblée départementale.

•Il n’y a que 93 conseils départementaux métropolitains et 4 départements d’Outre-mer.

•Chaque département (sauf Paris) est divisé en cantons dont le nombre diminue à partir de 2015.

•Le canton constitue une circonscription électorale pour l’élection des conseillers départementaux (binôme paritaire).

1.5.2 Les modalités d’élection depuis 2015

1.5.1.1 LES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX

•Les conseillers départementaux sont élus pour six ans en 2015 dans un canton redessiné au scrutin majoritaire binôminal paritaire hommes/femmes à deux tours.

1.5.1.2 LA COMMISSION PERMANENTE

Voir texte commission permanente du conseil régional.

•Le conseil départemental élit de quatre à dix vice-présidents et éventuellement un ou plusieurs autres membres de la commission permanente – article L. 3122-4.

•Le conseil départemental peut déléguer à la commission permanente des pouvoirs importants (notamment l’attribution des subventions, et les modalités de gestion du domaine départemental).

•Les séances de la commission permanente ne sont pas publiques, mais donnent lieu à publication des actes.

1.5.1.3 LE PRÉSIDENT

•Il est dorénavant élu non plus pour 3 ans mais pour 6 ans.

1.5.3 Le budget du département

Voir fiches budgets – chapitres Budget-fiscalité et Education.

1.5.4 Les domaines de compétence

•Le département intervient essentiellement dans les domaines de l’aide sociale, de l’éducation (collèges), des routes départementales, des aides aux communes (les compétences seront à départager entre Métropoles et Régions), du schéma accessibilité des services publics et de la lutte contre la fracture numérique.

1.5.4.1 AIDE SOCIALE ET SANTÉ SOLIDARITÉ

•Prestations d’aide sociale, à l’enfance, aux familles, aux personnes handicapées, âgées (l’allocation personnalisée à l’autonomie) ou défavorisées. La loi sur le handicap renforce leur compétence (PCH) ainsi que la loi de cohésion sociale.

•Prévention sanitaire : vaccination, protection maternelle et infantile.

•Services sociaux qui assurent, au plan local, la mise en œuvre des politiques d’aides sociales et des actions médico-sociales (service d’action sociale et diverses circonscriptions ou équipes).

•RSA (loi du 01/12/08).

•Transfert du fonds d’aide aux jeunes et CLIC (définition des secteurs géographiques d’intervention et de coordination gérontologique).

1.5.4.2 ÉDUCATION

Le département a la charge de :

•la construction, l’équipement et l’entretien des collèges.

1.5.4.3 TRANSPORTS

•Entretien et réparation des voies de communication en infrastructures : 360 000 km de routes sont classées dans la voirie départementale.

1.5.4.4 INCENDIE ET SECOURS

•Participation financière majoritaire aux services départementaux d’incendie et de secours.

1.5.4.5 AIDES FACULTATIVES AUX COMMUNES

•Construction et amélioration des bâtiments administratifs à caractère social, culturel, sportif, éducatif (bibliothèques, musées) ou de protection des personnes et des biens (subvention au service départemental de protection contre l’incendie, construction de gendarmeries).

•Promotion du tourisme et sauvegarde des espaces naturels. Les départements sont de plus en plus sollicités pour intervenir dans des domaines qui ne relèvent pas de leurs compétences légales (contrat Etat-Région), Université du 3e millénaire, co-financement des fonds européens, politique de la ville, grands projets urbains et des transports (GPV, PDU…).

1.5.5 Des recettes fiscales particulières

1.5.5.1 RECETTES FISCALES

•Des impôts directs : la part départementale sur le foncier bâti :

-48,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée (et seulement 25 % à partir de 2017) ;

-IFER (sur éoliennes, centrales…).

•Taxe sur les conventions d’assurances ; taxe additionnelle aux droits d’enregistrement.

•TD ENS, TD CAUE.

1.5.5.2 DOTATIONS PARTICULIÈRES

•L’État attribue plusieurs dotations à chaque département, notamment la Dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), la DGD