Dictionnaire encyclopédique de la gouvernance européenne

Par Frans Timmermans et Jean-Marc Ferry

À l’heure du Brexit, ce dictionnaire encyclopédique offre une vision kaléidoscopique de l’état de l’Union. Rassemblant plus d’une soixantaine d’universitaires relevant de divers domaines des sciences sociales et humaines, cet ouvrage cherche à présenter la construction européenne et le fonctionnement de l’Union européenne de manière aussi originale que dynamique.

À partir d’une sélection d’entrées, qu’ils ont voulu diversifiées afin de conjuguer l’inédit à l’attendu, les concepteurs de ce dictionnaire encyclopédique ont retenu une approche appréhendant les mécanismes et processus décisionnels propres à l’Union réunis sous l’appellation générique de « gouvernance ». En effet, l’ambition poursuivie est d’offrir au lecteur, qu’il soit spécialiste ou non des questions européennes, une compréhension à la fois générale et précise de la machinerie de l’Union afin de saisir au mieux la spécificité du modèle européen.

À partir du sommaire, le lecteur pourra cheminer parmi des contributions de quelques pages et approfondir ses connaissances grâce à une bibliographie sélective à la fin de chacune d’entre elles.

• Langue: Français
• Éditeur: Éditions Larcier
• Date de sortie: 7 déc. 2017
• ISBN: 9782807903302

Aperçu du livre

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ISBN : 9782807903302

Parus dans la collection :

Degryse, Ch., Dictionnaire de l’Union européenne, 2011, 1152 p.

Collart Dutilleul, Fr. (dir.) et Bugnicourt, J.-Ph. (coord.), Dictionnaire juridique de la sécurité alimentaire dans le monde, 2013, 700 p.

Collart Dutilleul, Fr. (dir.) et Bugnicourt, J.-Ph. (coord.), Legal Dictionary of Food Security in the World, 2013, 438 p.

Lambert Abdelgawad, E. et Michel, H. (éd.), Dictionnaire des acteurs de l’Europe, 2015, 412 p.

Lambert Abdelgawad, E. et Michel, H. (éd.), Dictionary of European Actors, 2015, 406 p.

Martine Becker, Cinthia Levy, Jean Mirimanoff, Federica Oudin, Anne-Sophie Schumacher, Coralie Smets-Gary, Dictionnaire de la résolution amiable des différends, (RAD/ADR) en matières civile, commerciale, familiale et sociale, 2015, 356 p.

Czubinski, A. et Pellerin-Rugliano, C., Dictionnaire de la Cour de justice de l’Union européenne et de son contentieux, 2017, 250 p.

Sommaire

Préface

Ouverture

Accords internationaux

Actes

Action extérieure – Perspective historique

Action extérieure – Dispositif institutionnel et approche globale

Agences

Banque centrale européenne

Bases de données

Budget de l’Union européenne – Évolution des procédures

Budget de l’Union européenne – Adoption et exécution

Cadre financier pluriannuel

Capitales – Villes-sièges

Citoyenneté européenne

Cohérence

Comité d’experts

Comitologie

Commission européenne

Compétences

Conseil de l’Union européenne

Conseil européen

Constitutionnalisation

Consultation

Contrôle financier

Contrôle juridictionnel

Coopération administrative

Coordination nationale

Déficit démocratique

Dématérialisation des procédures

Dialogue social

Différenciation

Diversité culturelle

Doctrine

Documents

Droits fondamentaux

Élections européennes

Élites

Équilibre institutionnel

Espace public

Espace de liberté, de sécurité et de justice

État membre – Droit de retrait

État membre – Négociations d’adhésion

État membre – Qualité

Eurozone

Frontières externes

Frontières internes

Gouvernance économique et monétaire

Gouvernance européenne – Approche historique

Gouvernance européenne – Approche de science politique

Gouvernance européenne – Approche juridique

Gouvernance territoriale

Harmonisation

Information

Intégration

Jurisprudence

Lobbying

Marché

Médiateur

Méthode ouverte de coordination

Mieux légiférer

Négociation

Parlement européen

Parlements nationaux

Pères de l’Europe

Procédures administratives

Procédures législatives

Prospective

La protection des données à caractère personnel

Reconnaissance mutuelle

Reddition de comptes

Représentations permanentes

Responsabilité politique

Secrétariat général du Conseil

Service européen pour l’action extérieure et délégations de l’UE

Société civile

Solidarité

Symboles

Technocratie

Traités constitutifs

Transparence

Valeurs communes

Postface

Liste des auteurs

Préface

Les défis du changement climatique et du développement durable, la nécessité de construire une prospérité partagée, les tensions géopolitiques et l’instabilité à nos frontières, sans oublier bien sûr les migrations, constituent autant de grands défis contemporains qui appellent, bien souvent, des réponses européennes plus que nationales.

C’est en gardant à l’esprit ces « grands défis », où l’action de l’Union européenne apporte une réelle valeur ajoutée, que la Commission présidée par Jean-Claude Juncker a choisi de concentrer son action sur certaines priorités bien identifiées, par exemple soutenir l’investissement, la croissance et l’emploi, réaliser l’union de l’énergie et le marché unique numérique, inaugurant ainsi une nouvelle approche. Cette volonté de faire les choses autrement, sans prétendre vouloir tout régenter, ni agir dans tous les domaines à la fois, vise aussi à obtenir de vrais résultats dans les domaines qui comptent : ceux où des solutions européennes s’imposent car elles sont les seules efficaces.

L’intégration européenne poursuivie depuis 60 ans reste sans doute imparfaite, mais rien jusqu’à présent n’a été inventé de plus efficace pour préserver la paix sur notre continent et permettre une véritable gestion partagée de nos problèmes communs. Les outils de la gouvernance européenne, objet de ce Dictionnaire encyclopédique, donnent corps à ces réponses communes.

Si on devait rechercher ce qui, dans leur spécificité et leur diversité, sous-tend l’ensemble de ces instruments, la « chaîne qui les unit », pour reprendre une formule que les Encyclopédistes du Siècle des Lumières utilisaient pour décrire leur projet de mettre au jour l’enchaînement des connaissances humaines, je crois qu’un mot viendrait immédiatement à l’esprit : la solidarité.

Cette solidarité est d’abord un fait. Je veux parler de l’interdépendance effective qui s’impose à tous les pays européens, parce qu’elle est une réalité quotidienne résultant de la géographie, des échanges économiques, des mouvements et des liens entre les personnes. La « solidarité de fait » que Robert Schuman appelait de ses vœux est en partie le fruit de la construction européenne, mais seulement en partie. L’interdépendance est aussi une donnée inévitable de notre monde contemporain.

Cette interdépendance oblige les Européens à être responsables les uns envers les autres ; en d’autres termes, à exercer la solidarité en tant que valeur. La gouvernance européenne est sous-tendue par une volonté d’agir ensemble au nom de nos valeurs démocratiques communes et pour relever nos défis communs, en privilégiant la coopération à la confrontation et au rapport de forces. Elle est donc bien au service d’un projet politique.

Les crises que l’Union européenne a traversées ces dernières années, crise économique et financière, puis crise des réfugiés, mettent en jeu l’ensemble de ces dimensions.

Prenons un exemple particulièrement parlant : les demandeurs d’asile arrivés massivement en Europe en raison notamment du conflit syrien sont entrés par le Sud et l’Est de notre continent mais espéraient rejoindre le Nord et l’Ouest. Dans un espace de libre circulation sans frontières intérieures comme Schengen, les frontières maritimes italiennes ou grecques sont moins des frontières nationales que nos frontières extérieures à tous. Tout l’enjeu a résidé dans la recherche, et l’application sur le terrain, de solutions permettant une gestion commune efficace des entrées, combinant le réalisme et le respect de nos valeurs humanistes, alliant la responsabilité et la solidarité.

Cette crise a été un moment de vérité pour l’Union européenne tant elle a mis à l’épreuve sa capacité à apporter une réponse commune. Le risque du délitement ne pouvait être écarté et, une fois de plus, l’Europe a eu besoin de ce que Robert Schuman appelait des « efforts créatifs proportionnels aux dangers qui la menacent ». C’est dans cet esprit que la Commission a soutenu l’Italie et la Grèce, pour mieux gérer les arrivées, qu’elle a également promu la relocalisation des réfugiés dans le reste de l’Union européenne, puis s’est attelée à la réforme du règlement dit de « Dublin » et du système européen d’asile. Suite à une proposition de la Commission, un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes a été créé en 2017 pour assurer une gestion rigoureuse et partagée de nos frontières extérieures. Les autorités nationales participent à un système plus intégré, reposant sur des standards élevés et permettant de mieux anticiper et prévenir les risques. Une agence européenne renforcée dans ses moyens et ses instruments dispose désormais, dans des situations exceptionnelles et sur décision de la Commission, d’une capacité d’intervention autonome et rapide, s’appuyant pour cela sur une réserve de personnels et d’équipements.

Ces développements fournissent un nouvel exemple d’un mécanisme largement étudié par les universitaires, celui qui voit dans les outils de la gouvernance européenne la somme des réponses pragmatiques à des situations concrètes où le manque d’instruments adéquats et efficaces se faisait sentir. D’autres réalisations récentes en témoignent. La création de l’Union bancaire a largement contribué à rétablir la stabilité financière face à la crise des dettes publiques. Cette Union bancaire doit être encore complétée et d’autres mesures doivent être prises afin d’améliorer le fonctionnement de l’Union économique et monétaire. Afin de briser le cercle vicieux du manque de confiance et du sous-investissement dont a pâti l’Europe pendant la crise, la Commission a lancé dès le début de son mandat un plan d’investissement novateur qui a contribué à la reprise. Il s’appuie notamment sur un nouveau Fonds européen pour les investissements stratégiques qui complète les activités que menait précédemment la Banque européenne d’investissement (BEI) en permettant par exemple de financer des projets plus risqués.

Malgré toutes ces avancées, l’Union européenne (UE) donne aujourd’hui parfois l’impression qu’elle tarde à agir efficacement face aux urgences, notamment à l’égard des situations de crise qui appellent des réponses européennes ambitieuses et fortes. Si les réponses communes sont lentes à émerger, si les décisions ou même l’application des décisions communes sont parfois à la traîne face aux réalités du terrain, ce n’est pourtant pas à cause de ses institutions ou de ses procédures de prise de décision. Ces difficultés résultent en réalité d’un double manque de confiance. L’Europe souffre d’un manque de confiance en elle-même, en sa capacité à s’adapter, à répondre efficacement aux nouveaux défis. Et elle souffre parallèlement d’un manque de confiance, certes entre les citoyens et les institutions, mais aussi et surtout entre les États membres. Ce que l’on a appelé l’aléa moral dans le contexte de la crise financière est l’une des manifestations d’un problème plus général. Construction fondée sur la coopération et la délibération, l’Union européenne s’est dotée, au-delà de son cadre institutionnel général, d’instruments qui résultent souvent de compromis entre des positions différentes, qu’il s’agisse de celles des États membres ou de celles des institutions elles-mêmes.

Cette gouvernance par le compromis qui est une caractéristique fondamentale de l’Union européenne n’est en rien une faiblesse. L’Europe est devenue la cible des mouvements « anti-système » qui prospèrent sur l’illusion que des problèmes complexes peuvent recevoir des solutions très simples, trop simples. Le repli derrière les frontières n’offre pourtant aucune réponse aux problèmes de nos sociétés. La crise des réfugiés a, une nouvelle fois, montré que les solutions nationales à des problèmes européens ne fonctionnaient pas.

Néanmoins, nous devons avoir conscience de l’importance du travail à accomplir : dans une période de doute et parfois de scepticisme, c’est par les résultats concrets que l’Union européenne peut convaincre les citoyens et regagner leur confiance. La recherche de ces résultats est au cœur de la politique intitulée « Mieux légiférer » que cette Commission a placé au cœur de son projet politique. Il s’agit bien sûr de savoir se concentrer sur les bonnes priorités, qui correspondent à ce que les citoyens attendent de nous ; ce que nous nous efforçons de faire chaque année en nous astreignant à publier un programme de travail focalisé sur un nombre restreint d’initiatives majeures. Mais il s’agit également, surtout lorsque de la législation ou de la réglementation est en jeu, de s’assurer que nos instruments fonctionnent en pratique et permettent réellement d’atteindre nos objectifs. Nous devons pour cela consulter largement, mener des études d’impact avant de mettre une proposition normative sur la table, mais aussi réaliser un travail d’examen constant du corpus juridique existant, pour vérifier qu’il apporte bien les bénéfices escomptés et identifier d’éventuelles pistes d’amélioration et de simplification ; c’est l’objectif de notre programme « REFIT ».

Cette volonté de « Mieux légiférer » a vocation à être partagée par l’ensemble des institutions européennes et à transformer la gouvernance européenne. L’accord inter-institutionnel intervenu dans ce domaine en 2016 porte sur l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques, depuis les consultations et l’analyse d’impact jusqu’à l’adoption, la mise en œuvre et l’évaluation de la législation de l’Union européenne. Il formalise le dialogue entre la Commission, le Parlement et le Conseil dans la préparation du programme de travail annuel de la Commission. Les trois institutions identifient dans une déclaration conjointe les dossiers devant recevoir un traitement prioritaire dans la procédure législative. Les législateurs incluent aussi des clauses de révision chaque fois que cela est possible dans la législation de l’UE afin de mieux préparer les évaluations futures et de mieux mesurer les résultats. Les États membres sont également encouragés à être plus transparents en ce qui concerne la « sur-transposition » des directives, sans bien évidemment leur contester le droit d’inclure des dispositions additionnelles.

Le triangle institutionnel qui forme le cœur de la gouvernance européenne peut ainsi contribuer, en alliant une conscience claire des priorités et la culture du résultat, à restaurer la confiance en l’Union européenne.

Surmonter la crise que connaît aujourd’hui l’Union est cependant moins une question de gouvernance, de procédures et d’instruments, qu’une question de volonté collective. Celle de l’Union dans son ensemble, de ses institutions et de ses États membres pris collectivement, de répondre de façon conjointe à nos grands défis communs. Ce qui nécessite de renouer avec la confiance et la responsabilité mutuelles ; bref, de retrouver le sens de la solidarité.

Frans Timmermans

Ouverture

L’ambition de cet ouvrage est de proposer, aussi bien au grand public qu’aux personnes plus averties, une vision dynamique des institutions et des processus décisionnels de l’Union : les acteurs, les modalités et les pratiques d’élaboration et de mise en œuvre des politiques de l’Union ; en d’autres termes, les éléments clés de la gouvernance européenne en insistant sur les transformations, les évolutions, les innovations tant dans le fonctionnement que dans la gestion de l’Union.

Ce Dictionnaire encyclopédique de la gouvernance européenne réunit plus d’une soixantaine de contributeurs en provenance de divers États membres. Ils sont universitaires pour la plupart, mais relèvent de diverses branches des sciences humaines et sociales : politistes, juristes, historiens, philosophes. Nous avons insisté sur la réflexion pluridisciplinaire, la diversité des approches, la pertinence voire l’originalité des thèmes en veillant à maintenir une présentation néanmoins homogène afin de restituer les différentes facettes de la gouvernance européenne de la manière la plus accessible possible. Chaque entrée, d’un volume de trois à cinq pages, est accompagnée d’une courte bibliographie pour permettre au lecteur désireux d’une plus ample information d’aller plus loin.

Même si l’étymologie du terme « encyclopédique » renvoie au cercle et à la connaissance exhaustive, ce Dictionnaire encyclopédique ne prétend pas restituer l’intégralité des champs de la gouvernance européenne ; le nombre d’entrées retenues est volontairement limité. Nous espérons qu’il permettra au moins un parcours au cœur des mécanismes de l’Union à partir de diverses voies d’accès.

Réalisé sous l’égide du Pôle européen d’administration publique (soutenu par la Préfecture du Grand Est, la Région Grand Est et l’Eurométropole de Strasbourg), ce projet éditorial a permis de fédérer les compétences complémentaires de plusieurs acteurs académiques de Strasbourg : l’École nationale d’administration, l’Institut d’études politiques, la Faculté de Droit, de sciences politiques et de gestion, et le Centre d’études internationales et européennes de l’Université de Strasbourg. Sans l’aide humaine, logistique et financière de leurs responsables, l’entreprise menée n’aurait pas pu voir le jour. Qu’ils trouvent dans ces quelques lignes l’expression de notre profonde gratitude.

Nous remercions enfin vivement Florence Beller, Caroline Devaux, Aurore Garin, Ferdinand Rochas et Claire Serra. Les contributions qu’ils ont apportées à diverses étapes de la confection de ce Dictionnaire encyclopédique ont permis au projet d’aboutir.

Le Comité éditorial

Véronique Charléty

François Lafarge

Michel Mangenot

Christian Mestre

Sylvain Schirmann

A

Accords internationaux

Dans les domaines qui relèvent de sa compétence, l’Union européenne peut conclure des accords internationaux avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales (art. 216 TFUE). Les accords internationaux peuvent être élaborés au sein d’une organisation internationale à laquelle l’Union est membre, aux côtés de ses États membres, comme dans l’OMC ou la FAO, ou au sein d’une organisation internationale qui réserve un statut particulier à l’Union, comme l’OCDE, ou au sein d’une organisation qui lui accorde uniquement le statut d’observateur, sur la base des accords administratifs de coopération. En outre, l’Union peut participer aux conférences diplomatiques et conclure des accords élaborés en dehors du cadre des organisations internationales.

Lorsque l’Union dispose d’une compétence externe exclusive, explicite ou implicite, elle conclut seule l’accord international. Lorsque la compétence externe de l’Union est partagée, l’accord est conclu conjointement par l’Union et ses États membres, il s’agit d’un accord mixte. Qu’il s’agisse d’un accord conclu par la seule Union ou d’un accord mixte, l’accord international est une source du droit de l’Union qui lie les institutions de l’Union et les États membres (art. 216, § 2, TFUE). La procédure de conclusion des accords internationaux ne diffère pas selon qu’il s’agisse d’un accord de la seule Union ou d’un accord mixte. Les accords mixtes doivent toutefois être ratifiés également par les États membres.

L’Union européenne peut conclure des accords commerciaux (art. 207 TFUE), des accords de politique étrangère et de sécurité commune (PESC, art. 24 TUE) ou, selon la compétence exercée, des accords sectoriels. Dans le cadre des politiques à caractère global, tels la coopération au développement, le voisinage ou l’élargissement, ou dans ses relations bilatérales, l’Union européenne peut conclure des accords qui couvrent plusieurs domaines et qui visent à créer des liens particuliers avec les cocontractants. Il s’agit d’accords de coopération ou d’association (art. 217 TFUE). En outre, selon l’article 220 TFUE, l’Union peut conclure des accords administratifs de liaison ou de coopération avec les organes exécutifs des autres organisations internationales ou avec des États tiers. De tels accords peuvent prendre la forme d’échanges de lettres, d’accords-cadres de coopération ou de protocoles et ne sont pas concernés par la procédure décrite ci-après.

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 218 TFUE institue une procédure unique de conclusion des accords internationaux, y compris pour les accords conclus dans le cadre de la PESC, sous réserve des dispositions applicables en matière d’accords commerciaux ou monétaires.

Négociation

Selon l’article 218, paragraphe 3, du TFUE, la Commission présente des recommandations au Conseil en vue de la conclusion d’accords internationaux dans les domaines relevant de la compétence de l’Union. Lorsque l’accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la PESC, les recommandations pour l’ouverture des négociations sont présentées au Conseil par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Selon l’article 219, paragraphe 1, du TFUE, les recommandations relatives à la conclusion des accords monétaires ou de change peuvent être présentées au Conseil par la Banque centrale européenne, ou par la Commission après consultation de la Banque centrale européenne. Le Conseil, à la majorité qualifiée ou à l’unanimité (si ce mode de vote s’applique pour la conclusion de l’accord), adopte un mandat de négociation. Il autorise l’ouverture des négociations et désigne, en fonction de la matière de l’accord envisagé, le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union (art. 218, § 3, TFUE). La Commission est toujours chargée de conduire les négociations en vue de la conclusion d’accords commerciaux (art. 207, § 3, al. 3, TFUE). Dans les autres domaines, la Commission n’a pas l’exclusivité de la négociation ; le Conseil peut désigner un autre négociateur, comme sa présidence. Les accords de politique étrangère sont négociés par le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Les accords mixtes sont négociés conjointement par l’Union et par les États membres, conformément à l’obligation de coopération étroite (art. 4, § 3, TUE), à moins que le mandat de négociation émis par le Conseil ne couvre l’ensemble de l’accord, comme par exemple en cas d’accords d’association.

Selon l’article 218, paragraphe 4, TFUE, le Conseil peut déterminer des directives (lignes d’orientation) et désigner un comité spécial. Le négociateur devra agir dans le respect des premières et consulter ou rendre compte au second. Les comités spéciaux ne sont obligatoires que dans le domaine commercial (art. 207, § 3, al. 3, TFUE). Ils sont composés de représentants des États membres. Le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé de la négociation en cours à toutes les étapes de celle-ci (art. 218, § 10, TFUE). Les négociations prennent fin avec le paraphe du projet d’accord, apposé au nom du négociateur. Le négociateur remet un rapport final au Conseil et propose la conclusion de l’accord négocié.

Contrôle préalable de la Cour de justice

Selon l’article 218, paragraphe 11, TFUE, « un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité d’un accord envisagé avec les traités. En cas d’avis négatif de la Cour, l’accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou révision des traités ». La demande d’avis peut être introduite à tout moment avant que le consentement de l’Union à être liée par l’accord ne soit définitivement exprimé, même avant le début des négociations, lorsque l’objet de l’accord envisagé est connu. Le droit de saisine peut être exercé de façon individuelle par son titulaire. Le Parlement européen dispose du droit de saisir la Cour de justice d’une demande d’avis depuis le traité de Nice. La saisine préalable de la Cour de justice est exclue en cas de conclusion d’un accord relevant de la PESC.

Conclusion de l’accord

Le Conseil adopte, sur proposition du négociateur, une décision portant conclusion de l’accord (art. 218, § 6, TFUE). Le texte de l’accord est annexé à l’acte de conclusion qui est publié au Journal officiel. Selon l’article 218, paragraphe 8, du TFUE, tout au long de la procédure de conclusion des accords internationaux, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Cependant l’unanimité est requise dans les cas où l’accord porte sur : un domaine pour lequel l’unanimité est requise pour l’adoption d’un acte unilatéral, condition qui couvre les accords conclus au titre de la PESC ; une association ou un accord de coopération économique, financière et technique avec les États candidats à l’adhésion ; la conclusion de l’accord portant adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (la décision du Conseil doit en outre recueillir l’approbation des États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives) ; des accords formels portant sur un système de taux de change pour l’euro (art. 219, § 1, TFUE). L’unanimité est en outre requise en matière d’accord commercial (art. 207, § 4, TFUE) mais uniquement dans deux cas : lorsque l’accord porte sur le commerce des services culturels et audiovisuels et qu’il risque de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union ; lorsqu’il porte sur le commerce des services sociaux, d’éducation et de santé, et qu’il risque de perturber gravement l’organisation de ces services au niveau national et de porter atteinte à la responsabilité des États membres pour la fourniture de ces services. L’unanimité est enfin requise lorsque les accords portent sur le commerce des services, les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle ou les investissements et comprennent des dispositions pour lesquelles l’unanimité est requise pour l’adoption de règles internes.

Par dérogation à la règle de conclusion des accords internationaux par le Conseil, celui-ci « peut habiliter le négociateur à approuver, au nom de l’Union, les modifications de l’accord, lorsque celui-ci prévoit que ces modifications doivent être adoptées selon une procédure simplifiée ou par une instance créée par ledit accord. Le Conseil peut assortir cette habilitation de conditions spécifiques » (art. 218, § 7, TFUE). Le traité de Lisbonne a supprimé la disposition selon laquelle la Commission avait la compétence pour conclure des accords administratifs de coopération avec les organisations internationales.

Le Parlement européen

Initialement, le Parlement européen n’avait pas de droit d’intervention lors de la négociation des accords internationaux et devait être seulement consulté en cas de conclusion d’un accord d’association. La Commission et le Conseil avaient mis en place des procédures informelles informant le Parlement européen sur les négociations en cours (procédures Luns – Westerterp). Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le Parlement européen participe à la procédure de conclusion des accords internationaux (art. 218, § 6, TFUE) à des degrés divers.

De manière générale, il est « immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure » de la négociation d’un accord (art. 218, § 10, TFUE) et doit être consulté avant la conclusion d’accords internationaux, y compris les accords de politique commerciale (art. 207, § 3, TFUE). Il doit donner son approbation dans les cas suivants : accords d’association ; accord portant adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; accords créant un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération ; accords ayant des implications budgétaires notables pour l’Union ; accords couvrant des domaines auxquels s’applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l’approbation du Parlement est requise, indépendamment de la question de savoir si l’accord modifie ou non un acte législatif adopté selon la procédure législative ordinaire. Ce dernier cas couvre, selon l’article 207, paragraphe 2, du TFUE, la conclusion des accords commerciaux qui nécessitent l’adoption de mesures de mise en œuvre. Le Parlement européen continue à être exclu de la procédure de conclusion de deux catégories spécifiques d’accords internationaux. Premièrement, les accords qui portent exclusivement sur la PESC (art. 218, § 6, TFUE) dont il est non seulement informé à toutes les étapes de la procédure (art. 218, § 10) mais à propos desquels le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité doit le consulter régulièrement et veiller à ce que ses vues soient dûment prises en considération (art. 36 TUE). Deuxièmement, les accords monétaires, portant sur un système de taux de change pour l’euro vis-à-vis des monnaies d’États tiers, sont conclus par le Conseil à l’unanimité, après consultation du Parlement européen (art. 219 TFUE).

Entrée en vigueur

Les accords internationaux entrent en vigueur le jour de la signature (procédure simplifiée) ou de la notification ou de l’échange des instruments nécessaires (procédure solennelle). La signature d’un accord international peut être accompagnée d’une décision d’application provisoire avant l’entrée en vigueur (art. 218, § 5, TFUE). Le Parlement européen en est pleinement informé. L’application provisoire concerne notamment les accords de pêche et les accords commerciaux. L’entrée en vigueur d’un accord mixte peut être retardée par l’absence de ratification de la part d’un ou de plusieurs États membres. Des accords intérimaires, notamment en cas d’accords d’association, permettent l’entrée en vigueur des dispositions de l’accord mixte relevant de la compétence de l’Union.

Mise en œuvre et prise de position de l’Union dans les instances créées par les accords internationaux

La procédure d’élaboration des positions qui doivent être prises au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord, est déterminée par l’article 218, paragraphe 9, TFUE. Les positions de l’Union sont établies par le Conseil, sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le mode de vote au sein du Conseil est celui prévu à l’article 218, paragraphe 8, TFUE (majorité qualifiée en principe, unanimité dans certains cas), et le Parlement européen en est pleinement et immédiatement informé (art. 218, § 10, TFUE).

En cas de participation conjointe de l’Union et de ses États membres au sein d’une organisation internationale (par ex. l’OMC) ou d’une instance créée par un accord mixte (par ex. un conseil d’association, voy. infra), la procédure d’élaboration de la position de l’Union est également celle de l’article 218, paragraphe 9, TFUE. Toutefois, en cas de vote, l’Union dispose d’un nombre de voix égal au nombre de ses États membres. Le droit de vote s’exerce de façon alternative : l’Union n’exerce pas son droit de vote si les États membres exercent le leur et inversement.

Conseils d’association

La mise en œuvre des accords d’association est assurée par un conseil d’association, à savoir un organe à composition paritaire doté de compétences décisionnelles précises. À titre d’exemple, l’accord entre l’Union, ses États membres et l’Ukraine (accord du 21 mars 2014) prévoit une quadruple structure institutionnelle. Un sommet réunit tous les ans environ le président ukrainien, le président du Conseil européen et le président de la Commission. Un conseil d’association supervise l’application de l’accord et procède périodiquement à l’examen de son fonctionnement. Il est composé de membres du Conseil de l’Union et de la Commission ainsi que des membres du gouvernement de l’État associé. Sa présidence est assurée à tour de rôle par un représentant de l’Union et par un représentant de l’État associé. Le conseil d’association peut adopter des décisions s’imposant aux parties contractantes et fait également office d’enceinte pour l’échange d’informations sur les actes législatifs et les mesures de mise en œuvre des parties contractantes. Un comité d’association, qui réunit des hauts fonctionnaires, prépare le travail du conseil. Il s’appuie sur de nombreux sous-comités techniques.

Organes de règlement de différends

Les conseils d’association peuvent être dotés d’une compétence pour régler des différends entre les parties contractantes relatifs à l’interprétation, la mise en œuvre ou l’application d’accords d’association. Les accords peuvent également mettre en place un organe de règlement de différends. L’Union peut l’actionner en tant que demandeur et, vice versa, les tiers peuvent s’en servir pour introduire une demande à l’encontre de l’Union. Si l’accord concerné a été conclu en tant qu’accord mixte, il convient de déterminer si la qualité de partie demanderesse ou défenderesse peut être exercée également par les États membres. Cela dépend, d’une part, de la répartition intra-européenne de compétences quant au contenu normatif de l’accord concerné et, d’autre part, de l’existence et de l’opposabilité internationale d’une déclaration de répartition de compétences. Parfois, la pratique suivie devant l’organe de règlement de différends peut s’aligner sur la répartition intra-européenne de compétences même en l’absence d’une telle déclaration. Telle a été l’approche (sauf quelques exceptions) adoptée par l’organe de règlement de différends de l’OMC. Alors qu’aucune déclaration de compétence n’a été déposée dans ce contexte, c’est en pratique l’Union qui apparaît dans la quasi-totalité des litiges, que cela soit en tant que demandeur ou défendeur.

Parmi les accords internationaux dotés d’un mécanisme de règlement de différends auxquels l’Union est partie, citons d’une part le Traité sur la charte de l’énergie ou la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (accords mixtes où, à ce jour, il semble que seuls les États membres peuvent y être défendeur ou demandeur) et, d’autre part, les accords de libre-échange avec le Canada et avec Singapour (qui prévoient un mécanisme de règlement de différends entre l’investisseur et les États/l’Union par voie d’arbitrage). La répartition de la responsabilité financière entre l’Union et les États membres en cas de règlement d’un différend défavorable à ces derniers est régie par le règlement (UE) n° 912/2014.

Le pouvoir de contrôle en droit de l’Union de la mise en œuvre des accords internationaux

Les accords internationaux conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres (art. 216, § 2, TFUE). Le contrôle de la mise en œuvre des accords internationaux liant l’Union appartient à la Commission et à la Cour de justice de l’Union. La Commission peut intenter un recours en manquement (art. 258 TFUE) à l’encontre d’un État membre qui n’aurait pas dûment exécuté ses obligations. La Commission jouit d’un pouvoir discrétionnaire quant au déclenchement de cette procédure. Une fois ce recours introduit, il appartient à la Cour de justice de décider si la violation alléguée a effectivement eu lieu. Si le manquement est ainsi, l’État membre concerné doit se conformer au jugement sous peine de se voir imposer une somme forfaitaire ou une astreinte (art. 260, § 2, TFUE).

Suspension et dénonciation

Le Conseil, sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, adopte une « décision sur la suspension de l’application d’un accord » (art. 218, § 9, TFUE). Le Parlement européen ne participe pas à la décision de suspension. Dans les accords de coopération ou d’association, la suspension est liée aux clauses de conditionnalité dont le respect des principes démocratiques et des droits de l’homme, constituant un élément essentiel de l’accord. De manière générale, un accord international peut être suspendu en raison d’un changement fondamental de circonstances. La Cour de justice a reconnu la soumission de l’Union aux règles du droit international coutumier à cet égard.

Le droit primaire ne prévoit pas de dispositions régissant la procédure applicable à la dénonciation des accords conclus par l’Union. Par analogie, il convient dès lors d’appliquer la procédure de conclusion de l’article 218 TFUE (voy. par ex. décision du Conseil 2007/627/CE), en combinaison, le cas échéant, avec les procédures nationales s’agissant des accords mixtes.

Eleftheria Neframi et Magdalena Lickova

Bibliographie indicative

Benlolo-carabot M., Candas U. et Cujo E., Union européenne et droit international, Paris, Pedone, 2012.

Eeckhout P., EU External Relations Law, 2e éd., Oxford, Oxford University Press, 2011.

Flavier H., La contribution des relations extérieures à la construction de l’ordre constitutionnel de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012.

Kuijper P. J., Wouters J., Hoffmeister F., De Baere G. et Ramopoulos T., The Law of EU External Relations, Oxford, Oxford University Press, 2013.

Actes

Les traités établissent une nomenclature officielle des sources du droit dérivé (art. 288, al. 1er, TFUE ; art. 161 CEEA). Ces actes forme un « un corps de règles sécrété par [l’Union] elle-même, de manière quasi autonome, malgré son caractère dérivé des traités, donc pris en application et pour l’application de ceux-ci » (G. Isaac et M. Blanquet, Droit général de l’Union européenne, Paris, Sirey, p. 300). Expression d’un ordre juridique propre, le droit dérivé permet donc aux institutions de mettre en œuvre les politiques dont elles ont la charge et, le cas échéant, d’opposer les compétences de l’Union aux États membres qui l’ont créée.

L’unification des actes

Il convient de relever que les rédacteurs du traité de Lisbonne ont déployé de louables efforts en vue de simplifier la contexture du droit dérivé. Ils ont sagement choisi de ne pas reprendre à leur compte la réorganisation des sources proposée par le traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE). Soucieux de ne pas déstabiliser, par une sophistication d’autant plus excessive qu’elle s’avérait intellectuellement fragile, les promoteurs du nouveau traité ont donc décidé de maintenir en l’état les catégories « classiques ». L’héritage du TECE n’a cependant pas été complètement rejeté. En effet, le TFUE distingue actes législatifs, actes non législatifs et actes délégués. L’inscription d’un acte dans l’une de ces trois catégories indique la procédure de son élaboration ainsi que son insertion dans la hiérarchie des normes sans, toutefois, préjuger de sa portée ou de ses effets.

Par ailleurs, le traité de Lisbonne procède à une réduction du nombre de catégories normatives. La suppression des piliers se traduit par une unification des actes auxquels il est désormais possible de recourir (règlement, directive et décision notamment). Cette démarche fusionnelle met fin aux nomenclatures qui existaient parallèlement à celle de l’ancien article 249 TCE et prévoyaient, pour les deuxième et troisième piliers, des instruments spécifiques. Selon les domaines considérés, la différenciation résultera non pas du type d’acte sollicité, mais de la nature de la procédure mobilisée ou de la portée de la mesure adoptée.

Cependant, l’unification n’est sans doute qu’apparente et sûrement incomplète. Ainsi, certaines spécificités propres à l’ancien deuxième pilier perdurent. En matière de politique étrangère, la décision est ainsi promue au rang d’acte juridique principal. On note également que les décisions édictées en ce domaine sont identifiées par l’adjonction de la mention « PESC » ou « PESD ». Cette pratique est destinée évidemment à en souligner la singularité.

Un régime juridique commun

En dépit de leur diversité, les actes formant le droit dérivé sont soumis à un régime juridique commun résultant des traités, des règlements intérieurs des institutions tels qu’éclairés par la jurisprudence. Principalement destinées à assurer la protection des destinataires, ces règles n’ont, dans cette perspective, d’utilité que pour autant qu’elles concernent des actes de portée obligatoire.

Règles de compétences et règles de fond

Dépourvues d’un pouvoir général de législation, les institutions ne peuvent recourir à ces instruments que dans le cadre de la compétence qui leur a été limitativement attribuée.

Lorsque le traité indique sans équivoque le type d’actes auxquels elles doivent recourir, elles sont alors totalement liées. Ainsi, elles ne pourraient édicter une directive, alors que serait exigé, par exemple, un règlement, ou inversement. Lorsque les dispositions les habilitant à agir s’abstiennent de préciser le type d’actes à utiliser (par ex. art. 192-1 TFUE) ou offrent une option entre diverses catégories de mesures (par ex. art. 106-3 TFUE), les institutions choisissent, au cas par cas, dans le respect des procédures applicables et du principe de proportionnalité la mesure à adopter (art. 296 TFUE). Elles ne sauraient donc puiser hors du système des traités un titre pour agir. Elles sont tenues au respect du bloc de légalité dans son ensemble, engagements internationaux et principes généraux inclus (tels que les principes de sécurité juridique ou de confiance légitime).

L’identification d’une base juridique adéquate constitue un préalable à toute procédure législative. En ce sens, le choix d’une base juridique est une phase déterminante, car elle conditionne notamment la procédure à suivre pour adopter l’acte ou encore le mode de votation. Soucieuse d’asseoir son contrôle sur des éléments objectifs, la Cour a dégagé le critère du but et de l’objet principal de la mesure envisagée. Le juge doit donc, au terme d’une démarche casuistique, parvenir dans chaque espèce à faire la part entre l’essentiel et l’accessoire. S’il apparaît que les objectifs d’une mesure s’entremêlent sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre, il est possible à titre exceptionnel de s’appuyer sur les différentes bases juridiques correspondantes (CJCE, 19 septembre 2002, Huber, C-336/00), à la condition, toutefois, que celles-ci n’impliquent pas la mise en œuvre de procédures incompatibles (CJCE, 11 juin 1991, Commission c/ Conseil, dit « Dioxyde de titane », C-300/89).

L’extension du champ de la procédure législative ordinaire a sans doute des vertus pacificatrices. En associant le plus souvent le Parlement et le Conseil dans l’exercice du pouvoir de décision, le traité de Lisbonne diminue les risques de conflits se cristallisant sur cette question longtemps délicate.

Les exigences formelles et procédurales

Les actes de l’Union ne peuvent produire d’effets juridiques qu’à la condition d’avoir été dûment authentifiés par l’apposition de la date et de la signature. Il appartient au juge, s’il constate que l’acte soumis à son contrôle n’a pas été régulièrement authentifié, de soulever d’office le moyen tiré de la violation d’une forme substantielle et, en conséquence, d’annuler l’acte entaché d’un tel vice.

Le dispositif des actes adoptés par les institutions doit, par ailleurs, être précédé de certaines indications désignant les dispositions en vertu desquelles ils ont été édictés, et de visas relatifs aux propositions, avis et consultations recueillis (art. 296 TFUE). Il s’agit ainsi de s’assurer de la rectitude de la procédure suivie pour l’adoption de l’acte, de la conformité du choix d’un acte aux exigences du traité ainsi que de l’adéquation de la base juridique retenue (CJCE, 16 juin 1993, France c/ Commission, C-325/91). De portée générale ou individuelle, les actes obligatoires sont impérativement motivés. Une pratique, désormais établie, conduit les institutions à motiver également les actes non décisoires. Consacrée à la fois par le traité et la Charte des droits fondamentaux (art. 41, § 2, c), cette obligation opposable aux « institutions, organes et organismes de l’Union » revêt, spécialement dans une Union de droit, une importance suffisante pour que tout moyen se fondant sur sa méconnaissance reçoive la qualification de moyen d’ordre public.

Il n’y a pas en principe de droit acquis au maintien d’une réglementation existante. Les institutions légifèrent souverainement, à la condition néanmoins de ne pas procéder de façon totalement imprévisible pour un opérateur économique raisonnablement prudent. Sans condamner le droit à la fossilisation, le principe de sécurité juridique exige que soient garanties, autant que faire se peut, la clarté et la prévisibilité de la norme telle qu’en elle-même ou éclairée, au besoin, par l’interprétation qu’en retient la jurisprudence.

L’absence de publicité n’emporte pas nullité de l’acte, mais interdit qu’il produise ses effets juridiques. La forme de la publicité dépend entièrement de la nature de l’acte considéré. L’article 297 TFUE dispose que les actes législatifs, les règlements, les directives qui sont adressés à tous les États membres et ainsi que les décisions lorsque ces dernières n’indiquent pas de destinataire, sont publiés au Journal officiel de l’Union européenne. L’entrée en vigueur a normalement lieu soit à la date que les actes eux-mêmes fixent, soit, à défaut, le vingtième jour suivant la publication (art. 297, §§ 1 et 2, TFUE). En principe exclue, l’application rétroactive des actes est néanmoins exceptionnellement acceptée quand « le but à atteindre l’exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée » (CJCE, 25 janvier 1979, Racke, 98/78).

Les effets d’un acte prennent fin à la date et dans les conditions prévues par celui-ci ou à la faveur de son remplacement par un acte équivalent. S’inspirant d’une conception largement partagée par les États membres, la Cour admet, en dépit du silence des traités, le principe de la révocabilité des actes adoptés par les institutions. Cette prérogative est soumise à des conditions d’autant plus strictes que l’acte retiré est créateur de droits. Le retrait ne peut intervenir que dans un délai raisonnable, sur la base d’un intérêt public avéré et toujours dans le respect des exigences de la sécurité juridique et de la confiance légitime (TPI, 20 novembre 2002, Lagardère SCA c/ Commission, T-251/00).

Les catégories d’actes

L’article 288, alinéa 1er, TFUE se contente d’indiquer que pour exercer les compétences de l’Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations ou des avis. Cet article vise à identifier certains des instruments fonctionnels nécessaires à l’accomplissement par les institutions de la mission qui leur a été confiée. La ligne de démarcation principale est celle qui permet de distinguer les actes unilatéraux dotés d’un effet juridique obligatoire de ceux qui en sont dépourvus. Au-delà, il convient de différencier les actes dont l’existence est expressément prévue de ceux qui résultent principalement de la pratique institutionnelle.

Les actes prévus par le traité

Les actes obligatoires

De portée générale, le règlement est l’expression d’un pouvoir normatif complet. Il est obligatoire dans tous ses éléments. Seule catégorie d’actes pour laquelle les traités le prévoient expressément, il est directement applicable dans tout État membre. La notion d’applicabilité directe n’est pas parfaitement univoque. D’aucuns mettent l’accent sur l’absence de transformation du règlement en norme juridique nationale, d’autres sur la capacité des règlements à atteindre directement les ressortissants. Loin d’être exclusives l’une de l’autre, ces deux approches peuvent être combinées.

La directive établit quant à elle une obligation de résultat absolue. Les États membres destinataires disposent cependant d’une certaine marge d’autonomie dans le choix des « formes et les moyens les plus appropriés en vue d’assurer l’effet utile des directives » (CJCE, 8 avril 1976, Royer, 48/75). Leur démarche s’appréciera en fonction du résultat défini par la directive (CJCE, 23 novembre 1977, ENKA, 38/77). En tout état de cause, la transposition devra être complète et répondre aux exigences de « clarté et de certitude des situations juridiques voulues par les directives dans l’intérêt des opérateurs économiques établis dans d’autres États membres » (CJCE, 2 décembre 1980, Commission c/ Belgique, 102/79). Les directives peuvent exceptionnellement produire un effet direct. Toutefois, tant que n’est pas expiré le délai de mise en œuvre, les dispositions d’une directive n’ont nullement vocation à être directement appliquées. Avant le franchissement de ce « seuil », les États ne sont, en principe, l’objet d’aucune obligation de modification de leur législation. Par ailleurs, la Cour rappelle qu’il convient « d’examiner, dans chaque cas, si la nature, l’économie et les termes de la disposition en cause, sont susceptibles de produire des effets directs » (CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74). L’invocabilité de la directive n’est admise que si la sujétion, qu’elle met à la charge des États, est inconditionnelle et suffisamment précise. Ne leur laissant qu’une marge de discrétion faible ou nulle, la directive présente de la sorte les caractéristiques nécessaires pour pouvoir être appliquée par le juge (CJCE, 7 juillet 1981, Rewe, 158/80).

À l’instar du règlement, la décision est un acte obligatoire dans tous ses éléments. À la différence des directives, les décisions peuvent imposer outre un objectif, des moyens propres à sa réalisation. Comme les directives, les décisions sont potentiellement, plus que systématiquement, douées d’effet direct. Il s’agit d’une fragile virtualité que l’incomplétude des normes en cause ou la volonté déterminée des États suffit à renverser. Aussi, la Cour prescrit-elle d’examiner à cette fin, dans chaque cas, si la nature, l’économie et les termes de la disposition autorisent un tel effet.

Les actes non obligatoires

Les avis, résolutions et recommandations sont, par nature, dépourvus de force obligatoire mais peuvent être considérés comme une source de normativité atténuée. Ajoutons qu’ils ne sont jamais dénués d’utilité. En effet, si l’avis est en général l’expression de l’opinion d’une institution, la résolution une déclaration d’intention politique, la recommandation est une invitation à l’adoption par les États membres d’un comportement ou d’une ligne de conduite suggérés avec plus ou moins de précision. Juridiquement, les États jouissent d’une totale liberté à leur égard. Ils peuvent choisir, sans contrainte aucune, la forme et les moyens utiles à leur mise en œuvre. Ils sont surtout libres d’y donner, ou non, une suite quelconque.

Actes atypiques et actes innommés

Les actes atypiques et innommés sont le produit de la pratique institutionnelle. En dépit de certains traits communs, ces deux catégories ne se confondent pas. Les premiers renvoient à des actes pour lesquels les traités usent de dénominations classiques sans toutefois les soumettre au régime d’édiction normalement applicable. Les seconds ne sont pas prévus par les traités. Le juge considère qu’une institution peut prédéfinir les conditions d’exercice de ses pouvoirs d’appréciation par des actes innommés ou atypiques sous réserve que ceux-ci ne s’écartent pas des normes du traité. On peut également évoquer les actes par lesquels les institutions s’engagent réciproquement à respecter certaines règles de procédure ou de fond. L’article 295 TFUE autorise le Parlement, le Conseil et la Commission à organiser les modalités de leur coopération au moyen d’accords interinstitutionnels éventuellement contraignants.

Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les décisions atypiques sans destinataires semblent avoir perdu du terrain. En effet, l’article 288, alinéa 4, TFUE les incorpore implicitement aux « décisions » appréhendées en tant que catégorie identifiée. Seules les décisions arrêtées dans le cadre de la PESC demeurent en dehors du champ d’application du TFUE. Par ailleurs, l’article 296 TFUE dispose que le Parlement et le Conseil « s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable dans le domaine concerné ». On peut raisonnablement considérer que la formule ne concerne que ces deux institutions et que la Commission garde sans doute toute latitude pour diffuser sa doctrine ou tester la validité de futures propositions au moyen d’actes atypiques.

Rostane Mehdi

Bibliographie indicative

Blumann C. et Dubouis L., Droit institutionnel de l’Union européenne, 6e éd., Paris, LexisNexis, 2016.

Isaac G. et Blanquet M., Droit général de l’Union européenne, 10e éd., Paris, Sirey, 2012.

Jacqué J.-P., Droit institutionnel de l’Union européenne, 8e éd., Paris, Dalloz, 2015.

Action extérieure – Perspective historique

L’Union européenne développe une action extérieure depuis le traité de Rome. Celui-ci a en effet jeté les bases d’une politique commerciale commune qui s’est rapidement imposée comme un modèle de politique extérieure communautarisée (« mandat » de négociation commerciale accordé à la Commission européenne par les États membres, vote à la majorité qualifiée au Conseil). Ces mécanismes d’essence supranationale ont permis à la Communauté de s’imposer rapidement comme négociateur crédible face aux États-Unis dans les cycles successifs de négociation du GATT. Le traité de Rome avait également prévu l’association à la Communauté de pays et territoires d’outre-mer ainsi que de pays tiers. La politique européenne de développement s’est ainsi fondée sur la négociation d’accords d’association avec des États d’Afrique (Conventions de Yaoundé de 1963 et 1967), puis d’États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) à partir de 1975 (Conventions de Lomé). Le régime européen de coopération au développement a longtemps reposé sur un système de préférences commerciales asymétriques en faveur des pays de la zone ACP et sur une aide financière gérée par le Fonds européen de développement (FED). Des pays tiers ont également pu être associés très tôt à la Communauté à l’instar de la Turquie (1963).

De la Coopération politique européenne à la Politique européenne de sécurité et de défense

De manière parallèle aux institutions communautaires, les Six ont impulsé à partir de 1970 un processus de coopération diplomatique connu sous le nom de « Coopération politique européenne » (CPE). Mettant les appareils diplomatiques des États membres de la Communauté en réseau, la CPE a permis aux Six puis aux Neuf d’œuvrer de concert lors de la Conférence sur la sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) et de rapprocher leurs positions sur le conflit israélo-arabe (Déclaration de Venise de 1980). La CPE a joué toutefois un rôle plus effacé lors de la dernière décennie de la guerre froide, dans un contexte de nouveau tendu par les crises géopolitiques de la période (invasion soviétique de l’Afghanistan, loi martiale en Pologne, débat sur les « euro-missiles », guerre du Golfe).

Le traité de Maastricht a donné un nouvel élan institutionnel à la gouvernance de l’action extérieure, en créant la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), chargée d’affirmer « l’identité » de l’UE sur la scène internationale en contribuant notamment au « maintien de la paix et de la sécurité internationale ». La PESC, pleinement consacrée par le traité (second « pilier » de l’UE), a donc remplacé la CPE. Le traité a créé de nouveaux instruments juridiques propres à la PESC (« actions communes » et « positions communes » adoptées au Conseil à l’unanimité). Si le Conseil des ministres (en formation « Affaires étrangères ») est demeuré l’instance courante de décision, la Commission a été reconnue comme « pleinement associée » à la PESC. Le traité de Maastricht a également renforcé la dimension supranationale de la politique européenne de développement, en réformant la procédure de décision (majorité qualifiée et codécision avec le Parlement européen).

La PESC a vu le jour au moment où l’Union de l’Europe occidentale (UEO) était réactivée à Petersberg (juin 1992) autour de l’identification de missions prioritaires de gestion de crise (maintien de la paix, humanitaire). La conception qui dominait à l’époque était de faire de l’UEO le « bras armé » de l’UE. Le traité d’Amsterdam a ajouté quelques innovations en attribuant au Secrétaire général du Conseil la fonction de haut représentant de la PESC (confiée à Javier Solana de 1999 à 2009, celui-ci étant également désigné Secrétaire général de l’UEO). Il a aussi créé l’instrument des « stratégies communes » (qui sera utilisé pour la Russie en 1999 et pour les pays méditerranéens en 2000), ainsi que la formule de l’« abstention constructive » pour réduire les risques de blocage liés au vote à l’unanimité au Conseil, et a élargi les possibilités de vote à la majorité qualifiée.

La PESC a été toutefois durement éprouvée par les conflits d’ex-Yougoslavie des années 1990 (Croatie, Bosnie, Kosovo). L’UE et l’UEO, même si leur bilan n’a pas été nul (aide humanitaire, gestion civile de la ville de Mostar, etc.), se sont révélées impuissantes à contrecarrer l’épuration ethnique dans les Balkans, et c’est finalement l’OTAN et les États-Unis qui ont mis fin à la guerre de Bosnie en 1995 (accords de Dayton). Lors de la crise du Kosovo du printemps 1999, qui a vu le scénario d’une intervention aérienne de l’OTAN se répéter à une plus grande échelle encore, la leçon a été tirée par les Européens. Suite au sommet Blair-Chirac de Saint-Malo (décembre 1998) en effet, la proposition de doter l’UE de « forces militaires crédibles » a été entérinée par les Quinze à Cologne (juin 1999).

S’est dès lors développée ce que l’on a appelé la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), dont l’un des objectifs emblématiques a été de créer une « force de réaction rapide européenne » de 60 000 hommes (Conseil européen d’Helsinki, décembre 1999). La naissance de la PESD a conduit à une révision de l’architecture européenne de sécurité, envisagée depuis le traité de Maastricht. Le traité de Nice officialise en effet le transfert à l’UE de toutes les compétences militaires auparavant dévolues à l’UEO. Le Comité politique de la PESC, organe de préparation du Conseil, devient le Comité politique et de sécurité (COPS), ayant également pour fonction la « direction stratégique des opérations de gestion de crise ». S’y ajoutent des structures militaires : le Comité militaire et l’État-major de l’UE, chargés d’instruire au plan militaire et de mettre en œuvre les décisions prises par le Conseil dans le domaine de la PESD.

Parallèlement, les liens de l’UE avec l’OTAN sont redéfinis par les accords dits de « Berlin plus » en décembre 2002, qui prévoient un « accès assuré » de l’UE aux moyens de planification de l’OTAN dans la gestion d’une crise, lorsque l’Alliance atlantique n’est pas elle-même engagée. Le traité de Nice étend également au domaine de la PESC la formule des « coopérations renforcées » entre États membres créées par le traité d’Amsterdam. D’autres initiatives ultérieures viennent consolider la PESD : la décision prise par le Conseil européen de Thessalonique (juin 2003) de relancer le projet de création d’une Agence européenne de la défense chargée de renforcer la coopération industrielle et technologique en matière d’armement, la « stratégie européenne de sécurité » adoptée par l’UE en décembre 2003, ou encore la décision prise par les ministres de la Défense de l’UE en avril 2004 de créer des unités de combat (« groupements tactiques ») composées de 1 500 hommes susceptibles d’être déployés en quinze jours dans le cadre d’interventions militaires de l’UE.

La PESD devient opérationnelle dans les années 2000 par le biais d’interventions militaires, notamment en République démocratique du Congo (opération « Artémis » à l’été 2003 mobilisant 2 200 hommes, en majorité français, dans une opération courte de maintien de la paix), en Bosnie à partir de 2004 (opération « Althéa » venant prendre le relais de la force de l’OTAN et comptant jusqu’à 7 000 hommes), au Tchad et en République centrafricaine en 2008 (opération humanitaire « Eufor » comptant 3 700 hommes pour sécuriser les camps de