Le financement des politiques publiques

Par Bruylant

Ce manuel propose pour la première fois une approche comparative du financement des politiques publiques. Après une présentation générale des instruments fiscaux et budgétaires, il expose pour chaque politique sectorielle en France et pour chacun des 12 autres pays retenus : les volumes et les types de ressources et de dépenses, l’évolution des enjeux et des priorités, les grandes réformes, le cadre juridique lié à la répartition des compétences, l’impact du contexte et de la crise internationale, les procédures et les outils de gestion, l’évaluation des résultats, les perspectives. L’ouvrage permet d’accéder à un ensemble significatif de données, d’informations et d’analyses croisant les finances et les politiques publiques. Il suscite aussi une réflexion sur les choix politiques de l’État et des autres administrations publiques, les modes de gouvernement et les instruments de l’action publique dans le contexte de la crise internationale. Illustrées par des tableaux et schémas qui en facilitent la lecture, ces études didactiques s’adressent aux praticiens, aux décideurs, aux enseignants et aux chercheurs, mais aussi à tous les citoyens curieux de connaître les clés financières de l’action publique.

• Langue: Français
• Éditeur: Bruylant
• Date de sortie: 13 juin 2014
• ISBN: 9782802744702

Aperçu du livre

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EAN : 9782802744702

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Finances Publiques/Public Finance

Directeur de collection :

Marc Leroy, Professeur à l’Université de Reims, Directeur des études du CRDT, Vice-Président de la Société Française de Finances Publiques.

Comité scientifique :

– ALBERT Jean-Luc, Professeur de droit, Université d’Auvergne.

– AYRAULT Ludovic, Professeur de droit, École de droit de la Sorbonne (Université Paris 1).

– CLARK Terry, Professeur de sociologie, Université de Chicago.

– DEVISSCHER Christian, Professeur de science politique, Université de Louvain.

– DJOULDEM Mohamed, Maître de conférences de science politique, Université de Montpellier.

– De CROUY-CHANEL Emmanuel, Professeur de droit, Université d’Amiens et de Paris 1.

– GARNIER Florent, Professeur d’histoire du droit, Université d’Auvergne.

– HERTZOG Robert, Professeur de droit, IEP de Strasbourg, Président honoraire de la Société Française de Finances Publiques.

– IMBEAU Louis, Professeur de science politique, Université Laval.

– MALHERBE Jacques, Professeur de droit, Université de Louvain.

– MONNIER Jean-Marie, Professeur d’économie, Université de Paris 1.

– ORSONI Gilbert, Professeur de droit, Université d’Aix-Marseille, Président de la Société Française de Finances Publiques.

– PREISSER Michael, Professeur de droit, Avocat, Université de Lüneburg.

– SACCHETTO Claudio, Professeur de droit, Université de Turin.

– SAIDJ Luc, Professeur de droit, Université de Lyon.

– SPINDLER Jacques, Professeur de sciences de gestion, Université de Nice.

– TELLIER Geneviève, Professeure de science politique, Université d’Ottawa.

– TUCCI Marco, Dottore Commercialista, Docteur en gestion et philosophie, Italie.

Dans le contexte de la mondialisation systémique de l’économie et de la société, la c ollection Finances Publiques/Public Finance encourage une approche pluridisciplinaire de l’action publique financière : fiscalité, dépenses, dette, redistribution des revenus, transferts sociaux, comptabilité, décision budgétaire… Elle propose en français et en anglais des manuels et des travaux de recherche en droit, économie/management, sociologie, science politique, histoire…

Déjà parus dans la collection :

La réforme des finances publiques. Enjeux gestionnaires et politique, sous la direction de Mohamed Djouldem, Geneviève Tellier et Christian de Visscher, 2014.

SOMMAIRE

SOMMAIRE

INTRODUCTION

par Marc Leroy et Gilbert Orsoni

PARTIE 1

LE CADRE FISCAL ET BUDGÉTAIRE

CHAPITRE 1. – TAXATION AND POLICIES

par Marc Leroy

CHAPITRE 2. – FINANCES ET ADMINISTRATION PUBLIQUES : LE CAS DE LA FRANCE

par Gilbert Orsoni

PARTIE 2

LE FINANCEMENT DES POLITIQUESSECTORIELLES EN FRANCE

CHAPITRE 3. – LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE CULTURELLE

par Marie Masclet de Barbarin et Céline Viessant

CHAPITRE 4. – LE FINANCEMENT DE L’ÉCONOMIE

par Jean-Marie Monnier

CHAPITRE 5. – LE FINANCEMENT DE L’ÉDUCATION

par Manuel Chastagnaret

CHAPITRE 6. – LE FINANCEMENT DE LA SANTÉ

par Olivier Debarge

CHAPITRE 7. – LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ CIVILE

par Laurent Derboulles

CHAPITRE 8. – LE FINANCEMENT DU SOCIAL

par Philippe Luppi

CHAPITRE 9. – LE FINANCEMENT DU SPORT

par Sandrine Giummara

CHAPITRE 10. – LE FINANCEMENT DU TOURISME

par Jacques Spindler

CHAPITRE 11. – LE FINANCEMENT DES TRANSPORTS

par Olivier Dupéron

PARTIE 3

LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES ANS LES AUTRES PAYS

CHAPITRE 12. – THE FINANCING OF POLICIES IN GERMANY

par Jan Werner

CHAPITRE 13. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN BELGIQUE

par Marc Bourgeois et Edoardo Traversa

CHAPITRE 14. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES AU BRÉSIL

par Maurin Almeida Falcǎo

CHAPITRE 15. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES AU CANADA

par Éric Champagne, Olivier Choinière et Eva Maxwell

CHAPITRE 16. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE

par Carlos Alberto Rodriguez-Romero, Edison Jair Duque-Oliva et Luce Sanchez

CHAPITRE 17. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN ESPAGNE

par Jesús Ramos prieto

CHAPITRE 18. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN GRÈCE

par Théodore Georgopoulos

CHAPITRE 19. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN ITALIE

par Enrico Sorano et Marco Tucci

CHAPITRE 20. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES AU MAROC

par Mohammed Sbihi

CHAPITRE 21. – THE FINANCING OF POLICIES IN PORTUGAL

par Maria Eugénia Mata

CHAPITRE 22. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN SUISSE

par Bernard Dafflon

CHAPITRE 23. – LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES EN TUNISIE

par Néji Baccouche et Jamel Ajroud

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

MARC LEROY

Professeur, Université de Reims

GILBERT ORSONI

Professeur, Université d’Aix-Marseille

La publication de cet ouvrage dans la nouvelle collection « Finances Publiques/Public Finance » des Éditions Bruylant est justifiée par la volonté de croiser les deux champs d’études, habituellement séparés, constitués par les finances publiques (et la fiscalité) et les politiques publiques. En effet, les manuels de finances publiques se concentrent, ce qui n’est déjà pas une mince tâche ¹, sur les règles du droit ou de l’économie budgétaire, alors que les spécialistes de l’analyse des politiques publiques, qui s’intéressent à l’action des autorités pour traiter des enjeux publics tels l’éducation, la santé, la protection sociale, etc., accordent souvent une place secondaire aux aspects financiers ².

Ainsi, l’originalité de cette publication est de proposer une approche comparative du financement des politiques publiques en exposant pour chaque politique sectorielle et pour chaque pays retenu des données sur : les volumes et les types de ressources et de dépenses, l’évolution des enjeux et des priorités, les grandes réformes, le cadre juridique lié à la répartition des compétences, l’impact du contexte et de la crise internationale, les procédures et les outils de gestion, l’évaluation des résultats, les perspectives. Illustrée par des tableaux et schémas qui en facilitent la lecture, cette feuille de route commune confère aux études réunies son caractère de manuel à l’usage des étudiants, des enseignants et des chercheurs, mais aussi pour les citoyens curieux de connaître les clés financières de l’action publique et pour les décideurs soucieux de comparer leur expertise particulière à celle d’autres secteurs ou d’autres pays. Il s’agit d’offrir au lecteur un état des lieux le plus complet possible de la dimension financière qui, au fondement de l’action publique, structure les politiques publiques.

L’objectif est donc de traiter sérieusement du noyau dur financier des politiques publiques, et non de rendre compte directement des débats d’une science politique travaillant à théoriser à l’intérieur de ses paradigmes les politiques publiques. Non pas que les facteurs structurants ces débats – notamment le célèbre triptyque (les trois « I ») des idées (et idéologies), des intérêts et des institutions – soient négligés ; mais ils ne sont pas l’objet premier de cette somme qui, après une présentation générale des instruments fiscaux et budgétaires, compare neuf politiques sectorielles en France puis étudie le cadre financier global, spécifié par des exemples sectoriels, de douze pays. L’ambition théorique est également présente puisque, dans le cadre d’analyse résumé ci-dessus, chaque contributeur avait la liberté de développer les problématiques spécifiques à son sujet et à sa discipline. L’ouvrage permet d’accéder à un ensemble significatif de données, d’informations et d’analyses croisant les finances et les politiques publiques, que l’on ne peut trouver réunies ailleurs dans un même document ; il suscite aussi une réflexion sur les choix politiques de l’État et des autres administrations publiques, les modes de gouvernement et les instruments de l’action publique dans le contexte de la crise internationale.

Il convient de rappeler que le contexte a profondément évolué. Le développement de l’interventionnisme public et de l’État-providence à la suite des deux guerres mondiales et de la crise des années 1929-1930 a modifié le niveau et la structure des finances publiques. On sait aussi que facilitées par certaines impasses nées de la crise du milieu des années 1970 (crise pétrolière, stagflation) et de limites déjà rencontrées par les politiques de Welfare State, eurent lieu de profondes ruptures, notamment dans les années 1979-1980 avec Margaret Thatcher au Royaume-Uni et Ronald Reagan aux États-Unis. De façon idéologique et/ou plus atténuée, des politiques néo-libérales furent à l’œuvre dans une majorité de pays dans les années 1980 (en France à partir de 1984), tandis qu’à la suite de l’effondrement du système soviétique, les gouvernements des anciennes démocraties populaires s’orientèrent, dans les années 1990, vers des politiques néo – pour ne pas dire ultra – libérales. Ce triomphe des thèses de l’économie de l’offre se traduisit par des reculs de l’État-providence, des privatisations parfois massives et des politiques fiscales marquées par de fortes diminutions des prélèvements : atteintes sensibles à la progressivité de l’impôt sur le revenu, allègement des impositions de l’épargne, diminution des taux de l’impôt sur les sociétés, rôle accru des dépenses fiscales.

Il ne faut toutefois pas se méprendre sur des évolutions qui, certes, ont vu la remise en cause de plusieurs politiques emblématiques du Welfare State, mais qui, malgré parfois leur brutalité, n’ont pas pour autant fait disparaître le concept de politique publique ni fait retour à la situation prévalant à l’État-gendarme et au libéralisme classique du XIXe siècle. Même avant que d’autres crises (celle de 2008 notamment) conduisent des deux côtés de l’Atlantique les États à intervenir massivement pour éviter la faillite de leurs banques et donc de leurs économies, les politiques néo-libérales illustraient, elles aussi, des formes d’interventionnisme. Autrement exprimé, l’interventionnisme public se transforme mais demeure un interventionnisme et la part des ressources et des charges publiques dans la richesse nationale, pour avoir connu un coup d’arrêt et même, dans certains pays, des reculs, n’en reste pas moins conséquent (cf. tableaux 1 et 2 et chapitre 1) par-delà les différenciations rencontrées : au début du XXe siècle, le poids de la dépense et de la ressource publique dans le produit intérieur brut avoisinait en France, sans être plus élevé ailleurs, les 10 %, montants qu’il faut aujourd’hui, selon les cas, tripler ou quintupler. L’État qualifié parfois de stratège (si l’on suit certains commentateurs), l’État du New Management Public n’a sans doute pas ou plus vocation à tout faire, tout produire et tout assurer par lui-même. Il demeure éminemment présent, jusque dans sa volonté d’opérer des économies (faire avec moins ou faire faire par d’autres) ou de performance (être efficient, c’est-à-dire parvenir au meilleur résultat possible à un coût minimisé).

On a certes pu chercher à démythifier l’État-Léviathan, particulièrement dans un contexte d’économie mondialisée où la santé des États et de leur système bancaire et financier, et, partant aussi, de l’ensemble de leur système productif, dépend grandement de données exogènes dont la capacité à se financer sur les marchés n’est pas la moindre. Il n’en demeure pas moins que l’État, associé aux autres administrations publiques, collectivités territoriales et régimes sociaux, réalise, impulse et finance, fût-ce parfois avec des difficultés croissantes au regard de la crise des dettes souveraines et des exigences accrues de rigueur budgétaire, de très nombreuses politiques ³.

Fruit quelque peu amer du poids de la dette et des déficits publics, très au-delà des critères établis par l’Union européenne, les finances publiques occupent aujourd’hui une place prépondérante tant dans la vie que dans le débat public. D’où les efforts marqués de limitation des dépenses et d’accroissement des recettes, qui alimentent les débats sur le poids des prélèvements obligatoires et les critiques de mesures que l’on qualifiera selon les cas de rigueur ou d’austérité, de leur impact négatif sur la croissance, donc aussi sur les rentrées fiscales.

Si les réponses à ce type de débats varient ⁴, il ne faut pas oublier tout de même que nos économies sont de plus en plus interdépendantes, et qu’engagée dans des traités européens, la France, comme ses partenaires, peut difficilement se soustraire aux contraintes ou obligations qui en découlent. Encore qu’en dépit de l’accent prioritairement placé ⁵ en 2012 sur la réduction des déficits et la « rigueur subséquente », l’année 2013, tout en ne revenant pas sur les objectifs fixés pour le moyen terme, a vu, pour la France comme pour quelques-uns de ses partenaires, les instances européennes accepter que des délais supplémentaires soient accordés afin de lisser davantage les mesures adoptées et limiter leur aspect récessif ⁶.

Par-delà le passage de budgets de moyens à des budgets d’objectifs et la recherche de la performance de l’action publique, il n’en reste pas moins que ce sont toujours très largement les budgets et comptes des administrations publiques qui financent la plupart des politiques publiques mises en œuvre. D’où le nécessaire rappel des données statistiques concernant les dépenses publiques (U.E.), les déficits de la zone Euro et les dettes publiques (tableaux 1, 2 et 3) même si, naturellement, ces données chiffrées générales ne remplacent pas les analyses détaillées que chaque chapitre propose. La situation des ressources publiques est étudiée au chapitre 1 avec des tableaux statistiques des prélèvements obligatoires des pays de l’O.C.D.E.

Tableau 1 : Dépenses publiques au sein de l’Union européenne en 2010

Source : Eurostat.

Tableau 2 : Déficit public en 2012 des pays de la zone Euro

Source : Eurostat.

Tableau 3 : Dettes publiques des pays de l’U.E. (Premier trimestre 2013)

Source : Eurostat.

La signification de ces chiffres n’est pas douteuse et l’on peut très logiquement considérer qu’à un haut niveau de prélèvements obligatoires et de dépenses publiques correspondent des politiques publiques nombreuses et actives. D’autant que le haut niveau de prélèvements obligatoires s’explique généralement par un très important degré de financement des politiques sociales, qu’un tel financement prenne la forme de cotisations sociales (comme en France, même si avec la montée en puissance de la CSG, la part de la fiscalisation a nettement progressé) ou d’impôts (Danemark). Quant aux déficits et dettes publics, s’ils n’illustrent pas nécessairement de façon automatique la hauteur précise à laquelle sont conduites les politiques publiques, ils pèseront sans conteste sur les marges dont disposent les États, celles-ci s’avérant d’autant plus réduites que leur importance est grande.

Deux précisions interviennent néanmoins. La première concerne les prélèvements obligatoires. Cette notion, de préférence à la seule référence à la « pression fiscale » s’est logiquement imposée dès lors que l’on s’attache à des comparaisons internationales. D’une part, parce que l’on raisonne de plus en plus en termes d’administrations publiques. Or l’impôt est la ressource privilégiée des budgets étatiques et, à un degré moindre, locaux (cf. chapitre 1). D’autre part, parce que (l’exemple français est éclairant) le poids des cotisations sociales peut s’avérer très lourd dans le financement de la protection sociale. La notion de prélèvements obligatoires n’échappe pas toutefois à quelques approximations ou divergences d’appréciations. Déjà le terme d’imposition lui-même ⁷ peut connaître des appréhensions diverses, la frontière entre ce qui relève du fiscal ou ce qui n’en relève pas n’ayant pas été toujours parfaitement tranchée, à commencer même dans les droits nationaux ⁸, à plus forte raison si l’on procède à des comparaisons d’un pays à l’autre. Ensuite, s’agissant des cotisations sociales, les frontières peuvent s’avérer encore plus floues. Ainsi, la France considère comme relevant des prélèvements obligatoires les cotisations aux caisses de retraite complémentaire qui sont des organismes de droit privé, alors qu’en Grande-Bretagne, les sommes épargnées par les salariés dans des fonds de pension n’en sont pas. Il existe également, dans les recettes de la protection sociale, des cotisations dites « fictives » (qui correspondent à des prestations non directement financières des employeurs et résultant généralement de conventions collectives) qui intègrent les prélèvements obligatoires en France mais pas en Allemagne ou aux Pays-Bas alors que leur part est loin d’être négligeable.

Certes, ces considérations ne bouleversent sans doute pas profondément les données statistiques globales connues ; elles pourraient néanmoins conduire à baisser ou augmenter quelque peu, selon les cas, les montants affichés par certains pays.

La seconde précision tient aux liens entre prélèvements obligatoires et dépenses publiques. Une grande part des différences observées tient en effet dans le degré de financement « public » de la protection sociale. Tout le monde sait, à cet égard, que les considérables différences existant entre les États européens les plus fiscalisés et un pays comme les États-Unis s’expliquent par la nature de sa protection sociale et les modalités de son financement avec le recours à des assurances privées, lequel, pour ceux qui en ont les moyens, est substitué au financement public pratiqué de manière plus ou moins poussée ⁹ en Europe.

De manière plus générale, aucune réflexion sérieuse ne peut être conduite sur les prélèvements obligatoires et leurs montants respectifs sans comparaison, en regard, des prestations publiques permises par ces prélèvements. Il n’est pas certain en effet (et c’est même le contraire qui peut être soutenu) qu’il soit moins onéreux pour un particulier de bénéficier du même degré de protection sociale en ayant recours à des assurances privées. On pourrait aussi considérer que l’extrême faiblesse des droits d’inscription dans l’enseignement supérieur public, et leur part minime dans les budgets de fonctionnement des universités, se paie au travers de l’impôt quand on connaît par ailleurs le montant plus que conséquent de ces droits dans de nombreux pays, notamment anglo-saxons. Ce qui renvoie aussi au débat ancien du choix à opérer entre l’usager et le contribuable. Choix qui, au demeurant, peut ne pas être le même selon la catégorie de service rendu.

Dans cette ligne, la première partie présente deux études transversales du cadre fiscal et budgétaire avec, pour le chapitre 1, une mise en perspective des prélèvements obligatoires (O.C.D.E.) et des enjeux des politiques de taxation dans les pays développés et en développement (Marc Leroy) et, pour le CHAPITRE 2, une analyse, à partir du cas français, des comptes des administrations publiques et des modalités de leur financement (Gilbert Orsoni).

La deuxième partie est consacrée aux politiques publiques françaises. En France, les études de politique publique, apparues dans les pays anglo-saxons, ont prospéré jusqu’à connaître une consécration académique comme branche de la science politique, en particulier sous l’impulsion de Jean-Claude Thoenig qui a dirigé le tome 4 du Traité de science politique relatif à ce domaine ¹⁰. Aujourd’hui, plusieurs ouvrages et manuels les abordent directement ou indirectement. La notion a été pleinement consacrée par les pouvoirs législatifs et réglementaires. L’article 47-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 confie à la Cour des comptes compétence dans l’évaluation des politiques publiques, outre ses fonctions d’assistance du Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement et d’assistance du Parlement et du gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. L’article 7 de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit la nouvelle architecture budgétaire de l’État en précisant que les « missions » comprennent « un ensemble de programmes concourant à une politique publique » ¹¹. Relevons encore que la Deuxième partie de la loi de finances, qui visait naguère les « Moyens des services et dispositions spéciales », s’intitule désormais « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales ». C’est bien au travers de politiques publiques, et des crédits budgétaires qui leur sont affectés, que s’exerce l’action gouvernementale. Il faut aussi rappeler qu’à la suite des transferts de compétences successifs réalisés depuis l’acte I de la décentralisation des années 1982-1983, les collectivités territoriales ont mis en œuvre de véritables politiques locales. Dans le contexte actuel de la réduction des dotations de l’État, la « performance » des dépenses fait aujourd’hui l’objet d’une attention particulière, alors même que la situation socio-économique est plus difficile (risque d’un effet de ciseaux). La même observation est applicable à la sécurité sociale, dont le financement apparaît de plus en plus délicat, en dépit des réformes menées dans certaines de ses composantes (cf. les réformes des retraites).

Cette partie regroupe des chapitres, classés par ordre alphabétique des secteurs, qui concernent le financement des domaines suivants : la culture (chapitre 3, Marie Masclet de Barbarin et Céline Viessant) ; l’économie (chapitre 4, Jean-Marie Monnier) ; l’éducation (chapitre 5, Manuel Chastagnaret) ; la santé (chapitre 6, Olivier Debarge) ; la sécurité (chapitre 7, Laurent Derboulles) ; le social (chapitre 8, Philippe Luppi) ; le sport (chapitre 9, Sandrine Giummara) ; le tourisme (chapitre 10, Jacques Spindler) ; les transports (chapitre 11, Olivier Dupéron).

Sans prétendre résumer ici la richesse de ces neuf études, on soulignera simplement, qu’au-delà des données collectées et commentées par chaque spécialiste selon la grille d’analyse rappelée au début de cette introduction, plusieurs thématiques convergentes permettent de dessiner quelques grandes lignes d’un modèle français du financement des politiques publiques.

Premièrement, s’agissant des acteurs, ce modèle repose sur l’implication de l’ensemble des administrations publiques dans le financement des politiques publiques, même si l’État tend à se désengager (sauf en matière d’éducation avec notamment le poids des rémunérations : M. Chastagnaret). La légitimité et l’effectivité des interventions publiques, y compris dans des secteurs à forts enjeux économiques comme le tourisme (J. Spindler) et les transports (O. Dupéron), restent fortes. Les collectivités territoriales, en conséquence des transferts de compétences réalisés dans le cadre des réformes de la décentralisation, et aussi de leur propre dynamisme (exemple de la culture, M. Masclet de Barbarin et C. Viessant), sont devenues partout des acteurs majeurs. La départementalisation des services d’incendie et de secours s’est ainsi traduite par une hausse des financements des départements (L. Derboulles). L’analyse fine du cadre institutionnel, en particulier des réformes traduites juridiquement dans des textes majeurs pour chaque politique en cause, qu’il serait trop long de citer ici, renforce aussi le caractère public de l’action publique « à la française ».

La lecture financière ¹² de l’action publique confirme la fin de l’étatisation des politiques publiques qui fut l’apanage historique de l’histoire française au profit d’une régulation publique qui, comme le montrent ces études financières, est encore assez loin d’une gouvernance par le marché. L’importance et l’impact des transferts sociaux (J.-M. Monnier) à la française, tout en évoluant vers une hybridation de l’action sociale entre assurance et solidarité (P. Luppi), en constituent l’un des socles. Le poids des divers acteurs publics varie d’une politique à l’autre, sans que l’on puisse citer le cas d’une hégémonie sans partage d’un acteur. D’autres acteurs que les collectivités publiques disposent parfois d’un pouvoir significatif d’action, comme dans le cas du sport (S. Giummara) où un établissement public administratif, le Centre national pour le développement du sport, participe au financement de la politique nationale, où dans le cadre des Agences régionales de santé (ARS) qui regroupent divers organismes publics (O. Debarge). Les acteurs privés sont désormais partie prenante des politiques publiques, avec le rôle des associations (sport) mais aussi dans le cadre de la diffusion des Partenariats public-privé.

Deuxièmement, par rapport au style des politiques publiques, on relève que l’hétérogénéité des objectifs se double d’une complexité croissante des sources et des modes de financement. Les référentiels sectoriels poursuivent souvent des objectifs difficiles à concilier ou simplement à atteindre. C’est évident quand il s’agit de définir ou le périmètre de la culture (M. Masclet de Barbarin et C. Viessant) ou le rôle de l’éducation (M. Chastagnaret). C’est aussi le cas, par exemple, quand il s’agit de concilier la mission historique du service d’incendie et de secours avec l’idée de protection civile et aujourd’hui de sécurité (L. Derboulles) ; ou encore, d’assurer le développement du sport sur l’ensemble du territoire tout en promouvant chacune de ses disciplines particulières (S. Giummara). Comment améliorer l’attractivité des transports publics quand on sait que le coût réel, pourtant moins élevé, n’est pas un argument suffisant (O. Dupéron), etc. ? La complexité des circuits financiers est décrite par quasiment toutes les contributions, comme l’illustrent les exemples de l’éclatement des financements du tourisme (J. Spindler) ou de la fiscalisation de la sécurité sociale qui se superpose au maquis des autres ressources (P. Luppi). Une complexité d’autant plus grande que des dépenses fiscales aux objectifs discutables (J.- M. Monnier), compliquent encore le tableau, tout en réduisant les recettes publiques.

Troisièmement, concernant la conception de l’action publique financière, la diffusion des logiques de performance publique initie des changements importants. Comme le relèvent plusieurs auteurs, ce mouvement s’inspire des préceptes du new public management, et n’est pas sans lien avec l’idéologie du néolibéralisme économique qui cherche à justifier un discours antifiscal et le retrait de l’État-providence, comme le rappelle J.-M. Monnier. Sur le terrain des politiques publiques, les effets réels ne sont toutefois pas univoques. En effet, si la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), et actuellement la Modernisation de l’Action Publique (MAP) marquent bien une volonté de réduction des dépenses publiques, comme le montrent nos auteurs, d’autres objectifs sont aussi mis en avant.J. Spindler souligne ainsi l’action (imparfaite) en faveur d’une consolidation des comptes pour le financement du tourisme, alors même que les efforts financiers à réaliser pour maintenir le dynamisme économique de ce secteur risquent d’être remis en cause. En matière de santé publique (O. Debarge), la rationalisation budgétaire a largement motivé plusieurs réformes, comme la création des agences régionales de santé, la remise en cause du service public hospitalier (loi HPSTR de 2009) et la tarification à l’activité ; un renouveau de l’hôpital est néanmoins voulu par la nouvelle majorité publique. La politique sociale a adopté aussi une démarche de rationalisation de la dépense, mais poursuit aussi un objectif d’amélioration de la relation à l’usager (P. Luppi)… D’autres illustrations figurent dans ces neuf chapitres qui soulignent l’impact de la crise dans le renforcement de la pression à la réduction des financements et des coûts des politiques publiques.

La mesure de la performance est ainsi à l’origine de novations institutionnelles et gestionnaires que nos auteurs décrivent avec soin, une invitation pour le lecteur à rechercher directement les pépites contenues dans cette première partie dont on est loin d’avoir épuisé l’apport.

La troisième partie est consacrée au financement des politiques publiques pour les douze pays suivants, classés par ordre alphabétique pour en faciliter la lecture : Allemagne, Belgique, Brésil, Canada, Colombie, Espagne, Grèce, Italie, Maroc, Portugal, Suisse et Tunisie. Ces chapitres, par leur diversité géographique, politico-institutionnelle et socio-économique, constituent un panel solide de comparaisons, à la fois par rapport aux politiques françaises étudiées dans la partie précédente et dans une optique internationale transversale. Les données financières rassemblées, là aussi avec des tableaux et figures éclairants, sont très complètes et incluent les statistiques les plus récentes. Le lecteur dispose ainsi d’une moisson de connaissances précises sur chaque pays étudié et des clés de lecture originales pour les mettre en perspective. En effet, chaque spécialiste, tout en présentant les informations et statistiques générales exigées par le cadre qui leur avait été fixé pour ce manuel (comparabilité), avait ensuite la charge de contextualiser sa problématique en fonction des particularités propres à son pays (études de cas).

Là aussi, il n’est pas envisageable de résumer la richesse de ces études, dont on donnera ici simplement un bref aperçu, en guise d’invitation à les apprécier tranquillement. On retrouve bien sûr certaines des contraintes financières rencontrées dans le cas de la gestion des politiques publiques françaises. Les situations diffèrent néanmoins d’un pays à l’autre, et il est intéressant de pouvoir isoler l’effet des facteurs nationaux et des solutions recherchées, par-delà certains points communs ¹³.

Ainsi, par rapport aux effets de la crise mondiale qui s’est diffusée dans la plupart des économies nationales, certains facteurs jouent un rôle spécifique, même dans le groupe des pays de la zone Euro qui ont vu leurs comptes publics se dégrader gravement. En Espagne (J. Ramos Prieto), un des problèmes est d’impliquer tous les niveaux d’administration dans le redressement des comptes publics en raison de la forte décentralisation, que certains partis jugent pourtant insuffisante (communautés autonomes du Pays Basque et de la Catalogne). En Italie, alors même que la solution par la rigueur brutale apparaît de plus en plus comme une impasse, en particulier dans le secteur de la santé publique (E. Sorano et M. Tucci), les effets complexes de la réforme des normes comptables sont aussi à considérer. Au Portugal (M.E. Mata), la remise en perspective historique de la crise réintroduit d’autres effets qui se cumulent, comme le retour à la démocratie (1974) avec la mise en œuvre de politiques de solidarité (travaux publics, transport, santé, réforme agraire…), l’ouverture au marché mondial (déficit commercial), la crise de l’immobilier. Dans le cas extrême de la Grèce (T. Georgopoulos), le recul du PIB (plus de 25 %) met aussi en difficulté les entreprises municipales et des établissements d’enseignement supérieur mal préparés à la gestion de leur autonomie financière.

On peut ensuite mettre en avant le cas emblématique du cadre institutionnel qui façonne les politiques publiques. Si tous les chapitres, comme on l’a vu, rendent compte de manière claire et complète des finances des administrations publiques, ils retracent aussi avec la même pertinence, la répartition des compétences, générale et/ou dans le cas de politiques sectorielles, qui caractérise le pouvoir financier de chaque pays. Ici, en plus de cet accès direct aux données nationales indispensables, le lecteur accède aux leçons de la comparaison internationale qui montre notamment que les pratiques financières se différencient souvent, y compris lorsque les modèles institutionnels semblent similaires.

Ce constat est frappant dans le cas du fédéralisme financier que l’on peut citer à titre illustratif. Plusieurs pays partagent ce mode d’organisation des pouvoirs publics. Pourtant, chaque expérience dispose aussi de traits originaux. Par exemple, le fédéralisme de solidarité au Brésil (M. A. Falcão), dont la dimension démocratique est mondialement connue par la procédure des budgets participatifs, est un vecteur des politiques de redistribution (cas du Bolsa família) et de progrès social. Dans le cas de la Suisse, cette formule institutionnelle de démocratie directe est inscrite dans une tradition de fédéralisme coopératif (B. Dafflon), notamment entre cantons et communes ; mais celui-ci a évolué vers un fédéralisme d’exécution où le gouvernement fédéral définit les normes que les cantons et communes financent souvent largement (exemple de la santé). La péréquation financière, plutôt efficace en Suisse, n’exclut pas la concurrence entre les cantons qui admettent donc des disparités économiques. En Belgique, qui a mieux résisté à la crise que les pays de la zone Euro cités ci-dessus, le modèle social repose sur un niveau élevé de dépenses (M. Bourgeois, E. Traversa) qui est remis en question dans le cadre d’un fédéralisme complexe et centrifuge. Au Canada (E. Champagne, O. Choinière, E. Maxwell), la situation budgétaire du gouvernement fédéral est saine, mais les provinces rencontrent plus de difficultés financières, en relation avec la réduction des dotations du niveau central : cette donnée institutionnelle structure l’avenir de politiques, comme la santé ou les transports, où les besoins sont importants. En Allemagne, où il reflète la bonne santé de l’économie, le fédéralisme financier est sain (J. Werner) et assure une péréquation significative, en particulier au bénéfice des Länder de l’Est issus de la réunification ; il n’est cependant pas exempt de certaines faiblesses comme son effet désincitatif pour l’élaboration de politiques d’attractivité économique (la péréquation n’incite pas à chercher par cette voie de nouvelles ressources) ou son manque de clarté pour la gestion de certaines compétences, une gestion encore compliquée par les délégations pratiquées.

Comme le montre l’ensemble des études de cas, d’autres facteurs institutionnels interviennent, qu’on ne peut tous citer ici. Par exemple dans le cas du Maroc, qui affiche des taux de croissance élevés, le « statut avancé » avec l’Union européenne est un facteur institutionnel qui a des implications financières intéressantes (M. Sbihi) ; de même, les entreprises publiques appuient les politiques d’investissements publics menées dans les secteurs prioritaires du développement économique (agriculture, tourisme, pêche, etc.). En Tunisie, la refonte des cadres juridiques – Partenariat public-privé (PPP), finance islamique, Code des investissements notamment – est une des voies suivies (N. Baccoucche, J. Ajroud) pour renouveler et légitimer des politiques publiques dans le contexte du ralentissement des activités économiques lié à la crise et à la révolution : la hausse de l’endettement public conduit aussi à un recentrage des dépenses sur les programmes prioritaires.

La Colombie, qui appartient au groupe envié des pays à croissance économique avec un taux de 4 % en 2013, illustre encore cette lecture financière des réformes institutionnelles (C.A. Rodriguez-Romero, E.J. Duque-Oliva, L. Sanchez) : l’adoption d’une nouvelle Constitution dans les années 1990 a été accompagnée par une mutation du modèle des grandes entreprises nationales protégées avec l’ouverture du pays aux marchés internationaux.

Ainsi, comme pour les études des politiques sectorielles françaises, les institutions sont envisagées à la fois comme ensemble de compétences et de régimes juridiques qui cadrent la gestion financière des politiques publiques, et au sens large que la science politique entend aujourd’hui revendiquer sous l’appellation de néo-institutionnalisme (et de ses diverses formes). Ces enseignements précieux sont croisés avec l’analyse des instruments fiscaux et budgétaires de l’action publique qui spécifient dans chaque contexte le sens concret de la gestion publique.

Creuset des reconfigurations de l’action publique, le financement des politiques publiques a connu des mutations profondes, encore accélérées par la crise, dans tous les pays. La connaissance scientifique des cadres normatifs, des pratiques socio-économiques et des changements expérimentés est au carrefour de la formation universitaire et professionnelle en finances publiques et dans l’analyse des politiques publiques. Elle participe aussi à la réflexion sur la légitimité, de plus en plus fragilisée, du politique : le pouvoir souverain de l’État ne saurait suffire à refonder le contrat social en l’absence d’un débat démocratique sur les politiques publiques à pérenniser, et donc sur les changements de modèles financiers à soumettre à l’approbation populaire.

1. G. ORSONI, Science et législation financières, Paris, Economica, 2005 ; Les finances publiques en Europe (dir.), Paris, Economica, 2007 ; J.-L. ALBERT (avec la collaboration de L. SAÏDJ), Finances publiques, Paris, Dalloz, 2013.

2. À l’exception notable des travaux classiques de la sociologie historique des finances : G. ARDANT, Histoire de l’impôt, Paris, Fayard, 1971 (t. 1), 1972 (t. 2) ; A. WILDAVSKY, Budgeting : A Comparative Theory of Budgetary Processes, Boston, Little Brown, 1975 ; C. WEBBER et A. WILDAVSKY, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, New York, Simon and Shuster, 1986. Le renouveau est venu de la sociologie financière à partir des années 1990 : M. LEROY, L’organisation du contrôle fiscal, Paris, L’Harmattan, 1993 ; J.L. CAMPBELL, « The State and Fiscal Sociology », Annual Review of Sociology, 1993, no 19, pp. 163-185 ; M. LEROY, La sociologie de l’impôt, Paris, PUF, 2002 ; W. MARTIN, A.J. MEHROTRA et M. PRASAD (éd.), The New Fiscal Sociology, Cambridge, Cambridge University Press, 2009 ; M. LEROY, L’État, l’impôt et la société, Paris, Economica, 2010.

3. On pourrait même considérer que le poids de la dette n’est pas sans lien avec certaines formes d’interventionnisme public et/ou la conduite de politiques publiques, celles-ci ayant d’ailleurs pu se traduire (États-Unis, Espagne) par une forme de laisser-faire délibéré ayant conduit à un endettement massif de particuliers permettant une croissance aussi excessive que dangereuse du secteur de l’immobilier.

4. M. LEROY, « Réflexion sur la crise des financements », Revue française d’administration publique, 2012, no 144, pp. 1025-1034.

5. Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (T.S.C.G.) de l’U.E. (« Pacte budgétaire » du 2 mars 2012), loi organique relative à la programmation des finances publiques du 17 décembre 2012 et loi de programmation des finances publiques 2012-2017 du 31 décembre 2012.

6. Rappelons aussi que l’Allemagne et la France, malgré des déficits supérieurs en 2003-2004 supérieurs à la limite de 3 % du PIB fixé par les traités européens, avaient échappé à toute sanction.

7. Cf. le débat qu’a pu susciter l’expression « imposition de toutes natures » de l’article 34 de la Constitution.

8. Cf. les prélèvements « quasi fiscaux » mis en exergue par Paul Amselek et la situation ambiguë de certaines taxes, fiscales ou non fiscales, y compris après la disparition voulue par la LOLF des taxes parafiscales.

9. Ainsi l’Allemagne, pourtant à l’origine du modèle bismarckien de protection sociale, permet aux 10 % les plus riches de s’assurer auprès d’organismes privés, ce qui ne manque pas, ici encore, de diminuer le poids des prélèvements obligatoires dans ce pays.

10. M. GRAWITZ et J. LECA (dir.), Traité de science politique, t. 4, Paris, PUF, 1985.

11. Cf. aussi, en France, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), emblème de la volonté réformatrice (et de réalisation d’économies budgétaires) du précédent quinquennat, remplacée par la Modernisation de l’Action Publique : G. ORSONI, La modernisation de l’action publique, Annuaire Européen d’Administration Publique, Aix-en-Provence, PUAM, octobre 2013.

12. Sur cette approche, cf. M. LEROY, Sociologie des finances publiques, Paris, La Découverte, 2007.

13. Comme l’obligation d’appliquer la règle d’or de l’équilibre des comptes pour les États de l’Union européenne signataires du T.S.C.G. ou le rapport aux budgets de performance, aux PPP, à la privatisation, aux dépenses fiscales…)

PARTIE 1.

LE CADRE FISCAL ET BUDGÉTAIRE

CHAPITRE 1

TAXATION AND POLICIES

Marc LEROY

Professor, University of Reims ¹

Taxation is the process that a public authority uses for implementing compulsory levies in the form of different taxes in order to finance its expenditure and to attain other purposes.

The modern State appeared in Europe has established a permanent taxation from the evolution of feudal obligations. The fiscal system of developed countries, characterized by the high level and the diversification of taxes, differs from the tricky finance of social expenses in developing countries. Taxation is at the core of issues for society and the economy (Leroy, 2011), both as interventionist policy fulfilling financial, market regulation, incomes redistribution and other functions, and as challenging democratic consent to public action in the context of tax deviance in globalization.

Section I. – Fiscal history

Taxation is an age-old phenomenon, which is explained by the move from the pillage, compulsory labour and obligation of military service to the collect of contributions, early in kind, then in the form of money. Thus, in ancient Egypt detailed records of the population were already used for the fiscal ends of government. Early Chinese empires levied a poll tax on peasants. Capital was a source of taxation for the Athenian eisphora. As nowadays, pre-modern systems dealt with the question of finding efficient taxes without provoking resistance.

Tax history shows that the tax State has several faces. In the Roman Empire, the predatory State drew resources from the tribute of the defeated, the confiscation of goods the variations of the currency value and the system of slavery. But efficient taxation supposes a monetary exchange economy (Ardant, 1971), what capitalism has achieved, although land taxes paid in kind are possible in the closed agrarian economies.

The formation of the modern tax State in Europe constituted a major historical change, – linked, from the Middle Ages onwards, with the creation of a royal taxation – , whereas classical social scientists explain the modern State in Europe by referring to a rational-legal bureaucratization (Weber), as to capitalism (Marx), or as a functional response to complexity due to the division of labour (Durkheim). Financial needs relating to wars justified tax levies in favour of the king instead of the feudal military obligation by the vassals : for example, in the case of England, at the time of the wars of the 13th and 14th centuries.

In the beginning, only the vassal owed a financial assistance to his suzerain in the four cases of the dubbing of the eldest son, the marriage of the eldest daughter, the payment of a ransom to release the king, a crusade. According to feudal law, military aid had to be accomplished by the vassals of the king in person, but, under the royal rule, the lord power of the king became that of the whole kingdom and thus its defence fell on all the subjects and not on vassals only. In France, during the reign of Philippe le Bel (1285-1314), the feudal military obligation was at first replaced by the sending of sergeants financed by the families and then the choice was proposed between serving in person or paying a tax (Rigaudière, 2003). In 14th century Catalonia, a similar process, which justified the defence of the kingdom by paying a tax to the State and not to the king or the lords, took place.

The institution of a centralized taxation took part in this change. Other processes, like the legal and ideological work of legists, the action of certain monarchs, the extension of the scope of the system of feudal assistance, the institutionalization of financial expedients etc. explain this transformation. In England, the traditional services relating to the law of justice, consequence of the feudal rights of sovereignty, evolved into a true tax system of penalties, fines and taxes for the benefit of the Anglo-Norman State. In France, the salt tax, was in the beginning a system of regulation of the trade of salt, fighting against price speculation and ensuring the provisioning of the population in periods of shortages. The constitution of a royal monopoly on salt, a very useful food product, involved the establishment of an administration whose functioning was ensured by a royal duty which became a permanent tax. The control of French exports was justified for not depriving the country of food products in periods of food shortages and for not providing other countries with products useful for prosperity or defence. These prohibitions were accompanied by special exit permits obtained through payment. The exemptions granted created a tax resource, in the form of a regular indirect taxation, for certain merchants. Reciprocally, tax farmers were often merchants who granted advances to the king on the collection of taxes. Thus, the State taxation replaced the idea that the king must live off his domain, live off his own.

The modern European tax State, generated from the transformation of the feudal system, has original characteristics compared to the feudal levy. Taxation became permanent, centralized, related to the national territory and based on the legal and political sovereignty of the State (Geney, 1990 ; Bonney, 1999). Beyond some resistance, the establishment of the tax State was facilitated by the profit-sharing of the dominant classes in the new royal taxation in the form of exemptions, sharing of receipts and appropriation of a part of the expenditure. At the creation of the modern State, the relations of rivalry, dialogue and association between the king, lords and towns constituted a big part of the political reality of the construction of the tax State. The collected money also benefits groups with the capacity to oppose the king’s claims. Schumpeter (1954) speaks of courtly waste to qualify this general phenomenon of transformation of the lords into courtiers of the court, and the sociologist Elias (1969) explains this logic of power by the prestige expenditure of the court society. In addition to the nobility, the towns and the Church were often able to benefit from the new taxation. The king asks for war subsidies by the play of feudal assistance, the towns claim octrois (city tolls by royal authorization) for their expenditure. There was also a relation between royal taxation and the merchant economy. Exemptions from the prohibition to export favoured certain commercial companies, for example those held by private bankers that lent money to the king, thus becoming public financiers. The tax farmers were often merchants who granted advances to the king on the collection of taxes that they then collected to refund themselves. These powerful elites became enterprising financiers in the 18th century.

If domination and coercion were not negligible, consent to taxes constitutes a principle of the modern tax State, which is based on its legitimacy as a sovereign authority and as a public institution with a social purpose of general interest (expenditure). The idea of accepted taxation came across various misadventures as illustrated by the history of tax revolts. In medieval Europe, the modern tax State does not take the same form everywhere and is delayed in certain countries. In Spain, the model is specific. The royal power is strong because it is invested with the sacred mission of the reconquest of the territory. It is the result of the union of two models, Castilian (centralizing) and Aragonese (not centralizing). Starting in the 14th century, feudalization comes late. The cities are influential and widely recognized. In Eastern Europe, at the end of the Middle Ages, Bohemia, Hungary, Poland and Austria do not have the characteristics of the modern State. Notwithstanding historical variations, the modern tax State is founded on the legitimacy of taxes which is required in the consent of taxpayers. In England consent to taxes puts forward the Parliament, in Spain the Cortes and in France the States General.

England is the prototype of the institution of parliamentarianism based on the consent to taxes. After the defeat of Bouvines (1214), King Jean sans Terre sought to reconstitute resources by instituting new taxes. Facing a revolt of the barons, he conceded the Great Charter of 1215 (Magna Carta) which required the authorization of the Great Council of the Kingdom for the levy of taxes. The conflicts between the King, who sought to retract the Great Charter, and the barons, anxious to control taxes, resulted in attributing a real power to the Parliament (enlarged to other classes than the nobles and the prelates). In 1628, the Parliament proclaims the Petition of Rights which reaffirms the principle of tax consent. But the English history of parliamentary consent to taxes is eventful. In fact the monarchy, for example under Charles I (1649), regularly tried to govern without the Parliament and thus to raise taxes without authorization. The first English revolution, marked by the execution of Charles I, resulted in reaffirming the principle of consent to taxes. Finally the Bill of Rights of 1689 established in a definite way the tax power of the Parliament at the origin of modern budgetary law.

As an autonomous political organization, the modern State is based on a tax system of a certain level, in the beginning to finance wars, then to fulfil other functions, and of diversified levies in order to attain various sources of economic and social income. Consent to taxes, is definitively established in the 19th century in the traditional finances of the industrialized countries in the form of parliamentary authorization of levying tax (and spending). Liberal democracy, inspired by a limiting conception of financial political action, extols the dogma of neutrality of expenditure and hence of taxes limited to the financing of the sovereignty competences of the State. In accordance with the Smith’s disciples, liberal democracy extolled the dogma of limited taxes : taxation was largely imposed in the form of duties, typically on imports and exports, but also on commodities, often ones seen as less than salubrious, such as alcohol and tobacco.

The creation of the personal income tax in Europe was a compromise between the capitalist class, which thus avoided the risk of a social revolution, and the working class, supported by leftist parties. The English progressive income tax is also accepted in 1842 by conservatives in exchange for customs duties cuts. The United States, while temporarily setting an income tax to help pay for the Civil War, imposed a permanent one, with the ratification of the Sixteenth Amendment in 1913 (the first progressive income tax was not established until three years later).

Thus, as the modern state was required to take on more tasks and even provide a modicum of social services in the late nineteenth and early twentieth centuries, higher revenues were required. Meanwhile, the modern capitalist order had created great divisions in income and wealth between those who owned the means of production and those who labored for them. Since the 20th century, old levies such as customs duties and specific taxes on goods or services have been replaced by modern general public takings, whose output is high, or have been in decline in the OECD countries. Indeed, economic development creates a variety of sources in public revenue that synthetic taxes reach better. The increase of tax revenue indicates a radical change in fiscal system.

Section II. – Fiscal system

In developed countries, taxation occupies a central place. Beyond the variety of revenues, modern taxation is based on a limited number of takings, namely : income tax, social security contributions, consumption taxes, corporate tax and property taxes. For developing countries, the tax State is not institutionalized enough.

In developed countries, tax revenues before 1914 were limited. Under the combined effect of the two World Wars, the Great Depression (crisis of 1929), the impact of Keynesianism and the development of the Welfare State, public expenditure increased. The social expenditure grew considerably from the Second World War to the 1980s, before stabilizing or declining slightly. The growth of tax revenue accompanied this evolution. Capitalist theory of the Interventionist State refers to economic growth creating tax revenue in order to finance needs of industrialization and urbanization : although this tendency is known after him as Wagner’s law, ² Tocqueville in Democracy in America rightly puts also forward the general tendency towards the increase of public expenditures with democratization (Leroy, 2010).

The evolution of public spending and of tax revenue is linked to the reinforcement of interventionist democracy which has taken charge of poverty, education, health, unemployment, retirement and families. In spite of national specificities, the social expenditure of OECD countries was insignificant before 1880, then progressed slowly until the Second World War, and grew considerably until the 1980s, before stabilizing or declining slightly as a result of the neo-liberal questioning of the Welfare State, until the 2008 global crisis.

Democratization came along with an extension of social rights and thus of public spending dedicated to social protection, including countries with a liberal Welfare State. Initially, the expenditure on social intervention was justified by the democratic criticism of the excesses of the industrial society in the 19th century. Social rights complete political rights through social citizenship, which means a widening of democracy. The Welfare State is also linked to economic development which shifts demand towards such services such as health and education. The strength of labor movement is also put forward to explain the rapid expansion of social protection, according to the power resources theory approach, especially in social-democrat countries.

Historically, three phases must be identified. The first period is the emergence of the Welfare State in industrial countries from the end of the 19th century to the Second World War. The second period is that of the golden age of the Welfare State. It corresponds to the post-war growth and to the generalization of Keynesian policies legitimizing, in addition to economic action, social action by spending. The last period, starting from the crisis of 1970s, is the one of the questioning of the Welfare State. Nevertheless, citizens remain attached to the maintenance of social protection, particularly in Europe, and the amount of social spending remains high in numerous countries.

Esping-Andersen’s typology (1990) distinguishes three Welfare models. The social-democrat universal Welfare State, where all the people benefit from a high level of social protection financed by taxes (Scandinavian countries), corresponds to a strong labor movement. The conservative insurance-based Welfare State, where employees benefit from social protection financed by contributions out of salaries (Germany, Belgium, Italy, Japan), is characterized by the influence of the Church and the resistance to the labor movement. The liberal Welfare State financed by taxes, but whose interventions are targeted on the most deprived people (the American model), where the majority of people use private insurance. The balance of power is more unfavorable here to the labor movement. But this typology evolved because many systems are henceforth mixed as a result of reforms implemented by numerous countries. But, since 2008, the international crisis, especially in the Euro Zone, has been tending to change the deal…

The rate of tax revenue as a percentage of GDP is an indicator used in the comparative OECD data. However, the differences between the countries are largely explained by social security, which can be financed by public revenues or private insurances. Within these limits, the long-term observations express an increase of tax revenue in OECD countries, with certain periods of relative stability, even if differences exist according to the country. While all countries saw (Table 1) a rise in the percentage of GDP consumed by tax revenues, the rates varied, with those countries supporting a broader system of social welfare, such as the Nordic countries of Europe, having higher taxation rates than countries with smaller welfare systems, such as Japan, the United States, Turkey and Mexico.

Despite the neo-liberal questioning from the 1970s and the impact of globalization, the level of tax revenue remains high. The OECD average rate is 25.5 % of GDP in 1965 and 33.8 % in 2010. Between 1965 and 1985, the increase of the rate concerns all the countries except Italy, Iceland and Turkey (stable for USA between 1985 and 1995). Between 1985 and 1995, 7 countries reach already a lower rate, but, between 1995 and 2005, 11 countries have a rate in decrease, while the average OECD moves from 34.5 % in 1995 to 34.9 % in 2005. Between 2005 and 2008 (the beginning of the global crisis), the rate of 19 countries decreases (average OECD from 34.9 % to 34.5 %), and between 2008 and 2010, there are 29 countries because of the decline of the economic growth. In 2010, we distinguish : 8 countries with a very high rate above 40 % (4 Nordic countries, Belgium, Italy, France, Austria) ; 6 European countries with a high rate from 35 to 40 % (Netherlands, Hungary, Slovenia, Luxembourg, Germany, Iceland) ; 10 countries with an intermediate rate from 30 to 35 % ; 10 countries (among them Japan, the United States, Australia) with a low rate less than 30 %.

Table 1 : Total tax revenue as % of GDP in the OECD (top-ranked on 2010)

Source : OECD, Revenue Statistics (in blank : not available).

In developed countries, taxation takes many forms, including traditional duties on imports, exports, and goods, though these have diminished significantly over the past century, consumption (in the form of sales tax in the United States and value added taxes, or VATs, in most other developed countries) ; income (personal, business, and corporate) ; property ; and inheritance. (VATs differ from sales taxes in that they are levied on the value-added at each stage in the production process rather than simply at the end purchase of the good by the final consumer.) In addition, payroll taxes, often outside the general revenue streams, are sometimes levied to pay for things like old age pensions and health care. Indeed, almost any economic activity and good can be, and often, is taxed.

While taxes are imposed on a broad variety of economic activities and goods, they fall into several classifications. A first classification of the structure of fiscal systems distinguishes the taxes on income, on consumption and on capital. Another are opposes personal taxes, which consider the differences in the taxpayer’s situation – age and family for example – and real taxes, which do not take any particularity into account. The distinction between direct and indirect taxes is based on the economic effect. Direct taxes are paid and borne by the person who is the legal taxpayer, as in the case of the personal or corporate income tax or of the poll tax. Indirect taxes, commonly on sales of goods and services as the value-added tax, are owed by the legal taxpayer, but the tax burden is shift to another person, for example as prices for consumers. However, the economic incidence, i.e. who bears ultimately the burden of a tax, is difficult to know. Taxation is also divided into progressive and regressive taxes. Progressive taxes lead to a redistribution of incomes because the more one earns, the more one has to pay. Generally, redistribution is carried out by progressive brackets in the scale of the personal income tax, and less frequently by taxes on the fortune.

Table 2 : Tax structure in the OECD-area (as % of total revenue)

Source : OECD, Revenue Statistics.

According to the OECD data (Table 2), the personal income tax has remained the main source of public revenue for much of the post-World War II, but it has declined from its peaks of the 1970s and 1980s. The social security contributions have progressed since 1965 and reach the level of the income tax, confirming the importance of the Welfare State : in 2010, they are at the top of the compulsory levies (26 % of total revenue). The increase of the consumption indirect taxes (20 % of total revenue) reflects the generalization of the VAT. The relative stability of the corporate income tax (8.8 % of total revenue in 1965 and 9.5 % in 2010), with a small increase since 1995, is explained by the widening of the tax base, often compensating the reductions of statutory rates. The relative weakness of taxation on property and on payroll is also observed (1 % of total revenue in 2010).

As system, taxation extends to social contributions and revenue of local authorities and States associations like the European Union. In the OECD (Table 3), central government mobilizes in 2010 more than 50 % of the tax revenue in 24 countries, with 8 countries above 75 % (New Zealand, Chile, Norway, Mexico, Ireland, Australia, Israel, United Kingdom) : they take the lion’s share of tax revenues in developed world countries. Local authorities are financed for the biggest part by taxation and by appropriations of the State. The reality of local autonomy remains contrasted : 19 countries share less than 10 % of the tax revenue, even if among the other countries above 10 %, several reach a high ratio in 2010 : Sweden 35.4 %, Denmark 26.7 %, Japan 25.9 %, Iceland 25.5 %, and Finland 24.4 %.

Table 3 : Taxes by level of government in 1975 and 2010 (top-ranked on central government 2010 as % of total revenue)

tableautableau

* Federal country

Source : OECD, Revenue Statistics (in blank : not pertinent or not available).

In Developing Countries, the fiscal system is not based on the tradition of the European modern State at the origin of the liberal democracies. Despite differences, they face common challenges in order to institutionalize a legitimate fair tax State.

The weakness of tax revenue is especially dramatic in low-income countries, where tax revenue represents on average 15 % of GDP, while the rate is about 35 % in OECD countries. The personal income tax occupies a small place in developing countries (maximum 3 % of GDP) and essentially reaches the public sector and large firms. The custom duties and specific taxes on international trade have declined but still represent in low-income countries about 25 % of all taxes. The VAT, adopted by about 100 developing countries, has become a relevant