Le Cwatupe expliqué: Et indications sur l'avant-projet de CoDT

Par Michel Delnoy, Martin Lauwers et Alexandre Pirson

Une explication du CWATUPE, code belge de l'urbanisme.

Le champ d'application du CWATUPE est extrêmement vaste et son contenu ne peut plus être ignoré, tant il concerne tout acteur de la vie économique (architectes, entreprises, autorités publiques, avocats et notaires,...) par les contraintes qu'il impose.

Depuis la troisième édition du présent ouvrage, et spécialement au cours de la seconde moitié de la législature 2004-2009, trop de modifications ont été apportées au code que pour pouvoir les résumer en quelques mots.
La législature 2009-2014, beaucoup plus calme, marquée par l'évaluation du code, pourrait bien déboucher sur l'adoption d'un code de développement territorial (CoDT) destiné à remplacer le CWATUPE.

L'objectif de cette nouvelle édition est donc d'identifier clairement, dans le cadre de l'explication du code qu'il constitue, non seulement les nombreuses modifications apportées à ce code depuis la troisième édition, mais aussi les principaux changements qui pourraient résulter d'une adoption du CoDT.

Pour une adoption du code de développement territorial (CoDT) ?

À PROPOS DES AUTEURS

Michel Delnoy est avocat au Barreau de Liège, professeur invité HEC-ULg et membre du comité de rédaction de la revue Aménagement - Environnement. Il dirige le département de droit administratif du cabinet Bours & Associés, au sein duquel il pratique essentiellement le droit de l'urbanisme et de l'environnement.
Alexandre Pirson est titulaire d'un Master en droit de l'université de Liège depuis 2010 et exerce au cabinet Bours & Associés.
Martin Lauwers détient un Master en droit de l'université de Liège depuis 2009 et exerce également au cabinet Bours & Associés.

• Langue: Français
• Éditeur: EdiPro
• Date de sortie: 23 févr. 2015
• ISBN: 9782511017210

Aperçu du livre

urbanistique.

Chapitre 1er

LES PLANS, PROGRAMMES ET RÈGLEMENTS À RESPECTER

A. LA FONCTION ET LES CARACTÉRISTIQUES DES PLANS, PROGRAMMES ET REGLEMENTS

1. La fonction des plans, programmes et règlements

Pour mener sa politique dans un domaine donné, l’autorité publique dispose de plusieurs types d’instruments. Elle peut interdire certains comportements aux particuliers, leur en imposer d’autres, les sanctionner en cas de violation, disposer de leurs biens à certaines conditions, leur imposer des contributions financières, encourager certains comportements par voie de subsides, soumettre certains actes à autorisation préalable, etc.

Le règlement est sans doute le plus connu de ces instruments. Adopté par le pouvoir exécutif, il se compose de prescriptions qui, fondamentalement, correspondent à des interdictions de faire, dans le but d’imposer aux particuliers une règle de conduite dans le domaine qu’il couvre.

Depuis quelques années, les autorités publiques font régulièrement usage – et se voient régulièrement imposer de le faire – d’un autre type d’instrument, par lequel elles définissent les objectifs qu’elles veulent atteindre dans domaine donné, les moyens pour y parvenir et le calendrier de leur mise en œuvre. Il s’agit des plans et programmes.

Le CWATUPE fait appel à ces deux types d’instruments, qu’il vise d’ailleurs dès son article 1er⁵. S’il semble là a priori les distinguer clairement, en classant les schémas dans la catégorie des plans/programmes et les plans de secteur, plans communaux d’aménagement et règlements d’urbanisme dans celle des règlements, la définition du contenu des ces instruments dans la suite du code montre qu’en grande partie – quantitativement, à tout le moins – ils relèvent en réalité tous de chacune des deux catégories. Ils se ressemblent d’ailleurs également fortement par leur procédure d’adoption, qui suit généralement un canevas unique, à quelques nuances près.

2. La portée des plans, programmes et règlements

Par nature et pour assurer le respect du principe d’égalité, le règlement ne vise aucune situation et aucune personne en particulier et est destiné à s’appliquer tant qu’il n’est pas abrogé ou remplacé. Il s’applique donc indistinctement à tous ceux – même une personne morale de droit public – dont un acte relève de son champ d’application. C’est pourquoi l’on dit du règlement qu’il a une portée générale.

Par le plan/programme, il ne s’agit en principe plus, pour l’autorité, d’imposer des interdictions de faire aux particuliers, mais de se fixer à elle-même des actions à mener. Sa portée semble donc a priori limitée à son propre auteur. Il est cependant généralement admis que l’autorité qui est inférieure à celle qui l’a adopté, doit également en observer le contenu⁶. Par ailleurs, beaucoup plus fondamentalement, en tant qu’expression de la manière dont l’autorité entend mener sa politique dans un domaine donné, le plan/programme a d’évidence des répercussions concrètes sur l’action des particuliers. Ainsi, à titre d’exemple, il est aujourd’hui admis qu’un plan/programme doit être observé, par l’autorité qui l’a adopté, en ce compris dans le cadre des demandes de permis qui lui sont soumises. Indirectement, donc, le plan/programme a souvent, lui aussi, une portée générale.

3. La force juridique des plans, programmes et règlements

En théorie, la force juridique d’un plan/programme se distingue de celle d’un règlement.

La valeur réglementaire implique que l’instrument qui en est revêtu doit, en principe, toujours être respecté. On ne peut déroger à un règlement, dans le cadre de l’octroi d’une autorisation, que dans les hypothèses où le législateur permet de le faire ou, éventuellement et tout au plus, quand le règlement lui-même l’admet⁷.

En tant qu’il correspond à la ligne de conduite que l’autorité entend se fixer pour la suite des décisions qu’elle est amenée à prendre, le plan/programme se voit attribuer une valeur dite « indicative ». Cela signifie que l’autorité peut ou doit s’en écarter chaque fois que les circonstances le justifient ou l’imposent et que l’existence de l’instrument ne la dispense pas d’examiner concrètement chaque situation particulière qui lui est soumise. L’autorité peut donc ne pas respecter le contenu du plan/programme si elle estime qu’au vu d’éléments nouveaux ou particuliers, elle ne doit pas le faire. A supposer qu’elle décide effectivement de ne pas le respecter, l’autorité doit fournir des justifications à cet égard. Notamment, quand elle statue sur une demande de permis, elle doit motiver formellement sa décision sur ce point, c’est-à-dire qu’elle doit indiquer, noir sur blanc dans le permis, les raisons qui l’ont amenée à s’écarter du plan/programme.

La différence de force juridique entre le règlement et le plan/programme peut donc se résumer comme suit :

Imgae

En principe, dans le CWATUPE, le plan de secteur, le plan communal d’aménagement et le règlement d’urbanisme, régional ou communal, ont valeur réglementaire⁸ et, d’un autre côté, les schémas prévus par le code (SDER et schéma de structure communal) ont valeur indicative⁹.

Exemple

Le collège communal ne peut octroyer un permis d’urbanisme pour la construction d’une maison d’habitation là où le plan de secteur prévoit une zone naturelle¹⁰.

Exemple

On peut imaginer qu’un schéma de structure communal prévoie que l’ensemble d’une entité délimitée de la commune doit être préservée dans son état actuel et qu’aucune nouvelle construction ne peut y être admise. A supposer que, par après, le conseil communal considère, sur la base d’éléments nouveaux et particuliers, qu’il est néanmoins indispensable de prévoir dans cette entité une zone capable d’accueillir un parc à conteneurs permettant la collecte et le tri des déchets ménagers, il pourrait malgré tout octroyer un permis portant sur l’érection de ce type d’équipement.

On ne doit cependant pas cacher le caractère quelque peu artificiel que cette distinction a acquis dans le CWATUPE au fil du temps, en pratique. En effet, d’une part, le législateur a accru, dans le CWATUPE, les possibilités de déroger aux différents plans d’aménagement et ce, même si un certain nombre de conditions restent évidemment posées. Cela a eu pour effet de réduire le caractère en principe impératif de ces plans. D’autre part et en quelque sorte à l’inverse, les possibilités de s’écarter d’un schéma ont, dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, été restreintes. Ce dernier estime, en effet, que la motivation susceptible de justifier à suffisance une dérogation à un schéma est fonction de la rigueur des exigences dudit schéma et que, quand, dans ce schéma, l’autorité a inscrit une ligne de conduite précise et restrictive, cette motivation ne peut reposer que sur des événements postérieurs qui en rendent la mise en œuvre impossible ou sur des « motifs impérieux »¹¹. On constate également qu’à l’article 108, §1er, du code, le législateur a mis le schéma sur pied d’égalité avec le plan d’aménagement. Tout cela a pour effet de réduire considérablement, dans les faits, la différence de force juridique entre les deux instruments dans le CWATUPE.

Cette différence se marque malgré tout encore sous l’angle pénal, en ce sens que, dans le code, la violation des règlements (plans d’aménagement, règlements d’urbanisme…) est pénalement sanctionnée et ce, même si elle prend la forme d’un acte non soumis à autorisation, tandis que la violation d’un schéma n’est jamais pénalement sanctionnée, quelle que soit la forme qu’elle prend.

B. LES DIFFÉRENTS PLANS, PROGRAMMES ET RÈGLEMENTS

1. Le schéma de développement de l’espace régional

a. La force juridique du SDER et les dérogations

Le CWATUPE n’indique pas clairement la valeur juridique qu’il convient d’attribuer au SDER, visé à l’article 13 du CWATUPE et adopté par arrêté du gouvernement wallon du 27 mai 1999 (Moniteur belge du 21 septembre 1999). Dès lors, en prenant en compte le fait que, comme son nom l’indique, le SDER est un schéma, on peut raisonnablement considérer qu’il a valeur de ligne de conduite, avec la force juridique indicative qui s’y attache¹².

En-dehors des hypothèses de dérogation qui en découlent, seule une révision du SDER¹³ peut être envisagée pour permettre la réalisation d’un projet qui n’y est pas conforme.

b. La portée du SDER

La valeur dont il vient d’être question s’attache au SDER en tout état de cause dans le cadre de l’élaboration des plans de secteur : c’est le code lui-même qui l’indique¹⁴. Il en découle que, lorsque le gouvernement wallon révise un plan de secteur, il doit impérativement examiner le contenu du SDER, s’y conformer ou s’en écarter s’il l’estime nécessaire, du fait de certaines considérations particulières au territoire couvert par le plan en révision ou particulières à la zone qui fait l’objet de son attention ou du fait de circonstances nouvelles par rapport au jour d’adoption du SDER.

Pour ce qui est des rapports entre le SDER et les autres schémas, plans et règlements, nous renvoyons à la partie consacrée à la hiérarchie des instruments¹⁵.

Le Conseil d’Etat considère que le SDER a également valeur de ligne de conduite dans le cadre de l’instruction des demandes de permis d’urbanisme et d’urbanisation.

Par contre, il est certain que la violation du contenu du SDER par un particulier n’est en aucun cas constitutive d’infraction d’urbanisme¹⁶.

Enfin, d’un point de vue géographique, le SDER a une portée régionale, en ce sens qu’il couvre l’ensemble du territoire de la Wallonie.

c. Le contenu du SDER

D’un point de vue juridique, le SDER, document de « conception de l’aménagement du territoire », doit « exprimer les options d’aménagement et de développement pour l’ensemble du territoire de la Région wallonne » (v. l’article 13, §1er, du CWATUPE). Il décrit en principe les contraintes, les potentialités et les besoins du territoire wallon, ainsi que les objectifs à atteindre dans différents domaines et les options à suivre et actions à mener pour y parvenir. Il est susceptible de contenir une sorte de « zonage » des activités de l’homme sur le territoire¹⁷ et peut indiquer les instruments à mettre en œuvre pour réaliser les objectifs à atteindre.

Conseil

Pour le surplus, nous pouvons renvoyer au texte de l’article 13, §2, du CWATUPE. On y remarque notamment qu’il y est fait référence au concept de « développement durable ». Il s’agit là de l’un des nombreux liens qui ont été instaurés, ces dernières années, entre l’aménagement du territoire et l’urbanisme, d’une part, et l’environnement, d’autre part. On peut évidemment également examiner le SDER lui-même¹⁸, tel qu’adopté le 27 mai 1999, mais en restant attentif à sa révision profonde à laquelle devrait aboutir la procédure débutée à cet effet en 2012¹⁹.

Le SDER doit, en sus, en tant qu’instrument de programmation, indiquer les mesures destinées à assurer le suivi de sa mise en œuvre.

Avis

Ces mesures de suivi ne doivent pas être confondues avec celles de mise en œuvre du SDER. Dans ce schéma, le gouvernement dresse un constat et, sur cette base, fixe des objectifs à atteindre. Pour les atteindre, il identifie une série de mesures à prendre : ce sont les mesures de mise en œuvre. Le gouvernement doit, en sus, s’imposer une méthode de vérification de la bonne exécution de ces mesures de mise en œuvre : ce sont les mesures de suivi.

Le SDER doit également comporter, en son sein, une évaluation des incidences « non négligeables » probables de sa mise en œuvre sur l’environnement, avec indication des mesures à prendre pour les éviter ou les réduire.

Enfin, le SDER doit comporter un résumé non technique de tout ce qui précède, à l’attention du grand public.

Attention

Les nouveautés qui découlent, en termes de contenu du SDER, des décrets postérieurs à son adoption ne se retrouvent évidemment pas encore dans l’actuel SDER. Elles devront, par contre, se retrouver dans le futur SDER, ci-dessus évoqué.

d. La procédure d’adoption et de révision du SDER

La procédure d’élaboration ci-après décrite est également suivie en cas de révision du SDER (v. l’article 15 du CWATUPE).

1. Le lancement de la procédure

Le SDER est en principe établi et révisé à l’initiative exclusive du gouvernement (v. l’article 14, §1er, du CWATUPE). Cela signifie notamment qu’il n’existe pas de procédure dans laquelle une demande de modification du SDER pourrait émaner d’une personne privée. Cela signifie également qu’une commune ne dispose pas de droit d’initiatier la révision du SDER, même en ce qu’il concerne éventuellement plus spécifiquement son territoire.

Avis

Rien n’empêche cependant évidemment un particulier – par exemple, une organisation professionnelle représentative – d’adresser au gouvernement wallon une suggestion de révision du SDER, ne fut-ce que sur la base du droit de pétition inscrit à l’article 28 de la Constitution.

2. L’élaboration de l’avant-projet de SDER

L’avant-projet de SDER est élaboré par un auteur agréé²⁰ (v. l’article 11 du CWATUPE). Il se trouve cependant que la Région wallonne est elle-même agréée, sur la base de l’article 279 du code, pour élaborer le SDER. En pratique, c’est elle, donc, qui élabore l’avant-projet de SDER.

La CRAT²¹ et le CWEDD²² doivent être tenus informés de l’état d’avancement de l’avant-projet. A tout moment, ils peuvent formuler des suggestions (v. l’article 14, §1er, alinéa 2, du CWATUPE).

3. L’adoption provisoire du projet de SDER

Par voie d’arrêté, le gouvernement adopte « provisoirement » l’avant-projet, qui devient alors projet (v. l’article 14, §1er, du CWATUPE).

4. L’enquête publique

Le projet de SDER est, suivant l’article 14, §2, alinéa 1er, du CWATUPE, soumis à une enquête publique qui permet aux particuliers de faire valoir des observations, suggestions, avis et réclamations.

Cette enquête publique est annoncée par affichage dans chaque commune, par avis dans au moins trois journaux diffusés dans l’ensemble de la Région wallonne - dont un de langue allemande - et par communiqué radio-télévisé. Le projet de SDER peut être consulté dans chaque commune pendant la durée de l’enquête²³. Enfin, une séance de présentation est organisée dans le même délai au chef-lieu de chaque arrondissement administratif ainsi qu’à Eupen (v. l’article 14, §2, alinéa 3, du CWATUPE).

L’enquête a une durée de quarante-cinq jours. C’est au cours de ce délai que les particuliers peuvent faire valoir leurs réclamations et observations, par écrit ou oralement.

Attention

Le délai de quarante-cinq jours de l’enquête publique est suspendu entre le 16 juillet et le 15 août (v. l’article 4 du CWATUPE). Quant aux autres modalités de l’enquête et, notamment, celles suivant lesquelles les réclamations et obserations doivent être formulées, nous renvoyons pour l’essentiel à ce qui en est dit à propos du plan de secteur²⁴.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette enquête. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

5. L’enquête administrative

Chaque commune - plus précisément, le conseil communal - est d’office amenée à rendre un avis sur le projet de SDER, de même que la CRAT et le CWEDD (v. l’article 14, §§2 et 3, du CWATUPE). Ils disposent, pour ce faire, d’un délai de quarante-cinq jours à dater de la fin du délai de l’enquête publique (v. l’article14, §3, du CWATUPE).

Attention

Le premier jour de ce délai doit logiquement être considéré comme étant le lendemain du jour de l’expiration de l’enquête publique.

Le texte de l’article 14, §3, du CWATUPE indique qu’il s’agit, pour les organismes concernés, de « transmettre » leur avis dans ce délai. Il ne précise nullement s’il s’agit de l’envoi de l’avis au gouvernement ou de la réception par lui de cet avis. Il est donc conseillé aux organismes en question de faire en sorte que leur avis soit reçu par le gouvernement dans le délai de quarante-cinq jours. Cela étant, à notre sens, un avis qui porterait comme date de la poste le dernier jour de ce délai serait encore recevable. Quoi qu’il en soit, on ne peut qu’espérer que le législateur renonce à l’avenir à utiliser ici le concept de « transmission », en lui préférant celui d’envoi ou de réception.

La sanction du dépassement du délai de quarante-cinq jours est que l’avis est réputé favorable (v. l’article 14, §3).

Le gouvernement peut également solliciter l’avis de toute personne ou instance qu’il juge utile de consulter (v. l’article 14, §2, alinéa 1er, du CWATUPE). Celle-ci dispose pour le lui adresser d’un délai identique à celui dont il vient d’être question.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

6. La consultation transfrontière

Il n’est pas exclu que le projet de (révision du) SDER ait des incidences notables sur l’environnement d’une autre région (Région de Bruxelles-Capitale ou Région flamande) ou d’un Etat voisin. Dans ce cas, le projet et les informations éventuelles sur les incidences transfrontières doivent être soumis à l’avis des autorités compétentes de ces autres régions et Etats. Tel est également le cas si l’un d’entre eux en fait la demande.

Les modalités relatives à cette consultation transfrontière doivent encore être adoptées par le gouvernement, par arrêté qui fixera notamment la manière (et la langue) dont les informations seront transmises aux régions et/ou Etats et la manière dont ceux-ci devront faire valoir leurs observations.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

7. L’adoption définitive du SDER

En fonction des divers avis et réclamations reçus, le gouvernement peut être amené à modifier le contenu du projet de SDER²⁵. Ce fait²⁶, il prend ensuite la décision formelle de l’adopter : le projet de SDER devient alors SDER.

8. La déclaration environnementale

Au moment où le gouvernement adopte définitivement le SDER, il doit également établir une déclaration environnementale. Dans ce document, il doit indiquer :

- en quoi les considérations environnementales ont été prises en compte dans le schéma ;

- en quoi il a tenu compte des avis et réclamations formulés par les différentes instances consultées ou par les particuliers au cours de l’enquête publique.

C’est donc dans ce document que le gouvernement doit, le cas échéant, indiquer des motifs qui l’ont poussé à ne pas suivre certains avis ou réclamations.

Par contre, contrairement à ce qui est prévu à propos du plan de secteur et du P.C.A., la déclaration environnementale ne doit pas ici comporter d’indication des raisons des choix inscrits dans le schéma au regard des alternatives qui étaient éventuellement envisageables.

Avis

De la modification législative opérée par le décret RESA, il nous semble découler que cette obligation de réponse concerne même le contenu des avis et réclamations qui visent autre chose que les impacts environnementaux du SDER.

9. La publication du SDER et de la déclaration environnementale

L’arrêté du gouvernement wallon adoptant définitivement le SDER et la déclaration environnementale sont publiés au Moniteur belge.

Attention

Quant à savoir si le SDER doit être publié intégralement ou seulement par extrait, on peut se reporter au commentaire relatif à la publication du plan de secteur²⁷, en raisonnant par analogie, étant entendu que l’article 14, §4, alinéa 2, du CWATUPE n’indique pas que l’arrêté du gouvernement adoptant définitivement le SDER n’est publié que par extrait. Dans les faits, le SDER adopté le 27 mai 1999 n’a été publié que par extrait.

Une copie officielle du SDER et de la déclaration environnementale est par ailleurs envoyée à chaque commune, à la CRAT et au CWEDD.

e. Les recours contre le SDER

1. Les voies de recours contre le SDER

a) Le recours en annulation et en suspension devant le Conseil d’Etat

Tout particulier qui démontre un intérêt pour le faire, peut solliciter devant le Conseil d’Etat l’annulation, voire la suspension, d’un plan de secteur²⁸. Cet intérêt résulte évidemment avant tout du fait que le contenu du plan est susceptible de causer préjudice à celui qui en sollicite l’annulation, essentiellement parce que - première hypothèse - ledit plan limite les affectations possibles du terrain qui lui appartient ou parce qu’au contraire - seconde hypothèse - il augmente les possibilités de mener certaines activités sur un terrain appartenant à un voisin.

Lorsqu’il s’agit de déterminer la mesure dans laquelle un particulier peut ou non demander l’annulation et la suspension de l’arrêté du gouvernement wallon adoptant définitivement le SDER, il faut avant tout se demander si l’autorité compétente pour délivrer un permis est, dans le principe, tenue ou non d’avoir égard au contenu du SDER au moment où elle statue sur une demande de permis qui lui est soumise. Or nous avons vu ci-dessus qu’en jurisprudence, la réponse à cette question est positive²⁹.

Pour qu’un recours puisse être envisagé à l’encontre du SDER, il faudrait encore déterminer la mesure dans laquelle le contenu du SDER cause concrètement préjudice à celui qui en demande l’annulation³⁰. A cet égard, tout dépend du degré de précision de la disposition concernée du SDER. Or, contrairement au schéma de structure communal³¹, le contenu du SDER n’a, dans son état actuel, pas toujours des implications directes, précises et concrètes pour les particuliers.

On peut par contre plus aisément imaginer que le contenu du SDER, en ce qui concerne les directives générales qu’il contient, soit susceptible de causer préjudice à certaines autorités publiques (spécialement les communes) ou à certains organes de défense de certains intérêts particuliers (défense de l’environnement, des classes moyennes, des professionnels de l’immobilier, etc.). Ces autorités et organes pourraient en effet trouver plus directement dans le SDER des dispositions contraires à leurs intérêts.

Exemple

On pourrait s’interroger sur l’intérêt à agir d’un particulier liégeois qui contesterait le SDER en tant qu’il octroie à la ville de Mons le rôle de capitale culturelle de la Wallonie. De même si le particulier liégeois entendait contester l’axe Nord-Sud que le SDER entend privilégier en lieu et place du traditionnel axe Est-Ouest de la dorsale wallonne. On pourrait par contre plus aisément imaginer le recours d’une commune contre l’adoption de cet axe, qui serait susceptible de la placer à l’écart des voies de communication à développer.

Enfin, à supposer même que le SDER doive être pris en considération dans le cadre des décisions relatives aux demandes de permis et à supposer qu’il soit suffisamment précis pour être considéré comme susceptible de causer préjudice, encore faudrait-il que le Conseil d’Etat accepte de se déclarer compétent pour connaître d’un acte qui n’a pas valeur réglementaire mais seulement indicative³². Or, récemment, le Conseil d’Etat, écartant judicieusement sa jurisprudence antérieure³³, a clairement accepté de le faire, en déclarant recevables des recours dirigés contre des rapports urbanistiques et environnementaux et des schémas de structure communaux, instrument qui ont clairement une valeur indicative.

Il existe d’autres conditions de recevabilité d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Il ne peut évidemment être question de les examiner ici. On doit cependant insister sur le fait qu’à supposer qu’il soit possible et utile d’en déposer un à l’encontre d’une modification du SDER, le recours devrait impérativement être déposé dans les soixante jours de la publication au Moniteur belge de l’arrêté du gouvernement adoptant définitivement cette modification³⁴.

b) Le constat d’illégalité par une juridiction

A supposer que le contenu du SDER ait une conséquence négative pour un particulier et qu’une juridiction quelconque ait à connaître de ce contenu dans un litige dans lequel ce particulier est partie³⁵, ledit particulier pourrait demander à la juridiction en question de constater l’illégalité du SDER sur le point qui le concerne³⁶, à supposer évidemment qu’il dispose d’un argument juridique dans ce sens.

Attention

Il n’y a ici aucun délai qui s’applique. Il en résulte que le constat d’illégalité pourrait intervenir plusieurs années après la publication au Moniteur belge de l’arrêté adoptant définitivement (ou modifiant) le SDER.

Même s’il découle de l’un de ses arrêts, le constat d’illégalité n’a pas l’effet d’une annulation prononcée par le Conseil d’Etat. La disposition dont l’illégalité est constatée ne disparaît pas : son application est seulement refusée dans le cas concret qui est soumis à la juridiction qui effectue le constat.

2. Les moyens juridiques de contestation du SDER

Il est impossible d’envisager de manière abstraite et dans le cadre du présent ouvrage les nombreuses questions qu’il conviendrait de se poser en ce qui concerne la légalité du SDER ou de l’une de ses éventuelles modifications. On se borne donc à mentionner ici celles qui paraissent les plus importantes ou les plus courantes :

- l’adoption de l’avant-projet de (révision du) SDER a-t-elle été accompagnée d’une évaluation des incidences environnementales ? La déclaration environnementale est-elle à cet égard suffisante au regard des exigences de droit international et de l’Union européenne ?

- l’adoption définitive (de la révision du) du SDER a-t-elle été précédée d’une enquête publique, annoncée de la manière prévue par l’article 14, §3, du CWATUPE ? Notamment, le projet de SDER a-t-il été déposé dans chaque commune pour consultation du public et une séance de présentation a-t-elle été organisée ?

- le gouvernement a-t-il examiné les observations des particuliers, l’avis des communes, des instances consultées, des autres régions ou Etats et de la CRAT ? Y a-t-il répondu adéquatement, à supposer qu’il s’en soit écarté ?

- le gouvernement était-il en « affaires courantes » au moment de l’adoption définitive du SDER³⁷ ?

f. Le suivi des incidences environnementales du SDER

Sur le rapport de suivi des incidences environnementales notables du SDER, nous renvoyons à ce qui sera dit des rapports périodiques que les autorités régionale et communales sont censées établir³⁸.

2. Le schéma de structure communal

a. La force juridique du S.S.C. et les dérogations

Le schéma de structure communal (S.S.C.), à l’instar du SDER et comme son nom l’indique, est un schéma. A ce titre, il a valeur de ligne de conduite, avec la force juridique indicative qui s’y attache³⁹.

En-dehors des hypothèses de dérogation qui en découlent, seule une révision du S.S.C.⁴⁰ peut être envisagée pour permettre la réalisation d’un projet qui n’y est pas conforme.

b. La portée du S.S.C.

Dans la mesure où il constitue un document communal, le S.S.C. ne s’impose en aucun cas au gouvernement lorsque ce dernier révise un ou le plan de secteur ou le SDER. Il s’impose, par contre, de manière certaine, avec la valeur théoriquement relative d’une ligne de conduite, au conseil communal quand il adopte ou révise un P.C.A.⁴¹ ou le plan communal de mobilité⁴².

Avis

Reste évidemment à savoir s’il s’impose au conseil communal quand il adopte un P.C.A. de révision du plan de secteur⁴³.

Reste à savoir si l’autorité chargée de statuer sur une demande de permis d’urbanisme ou de lotir est tenue d’avoir égard à son contenu ou non. Suivant la jurisprudence du Conseil d’Etat, la réponse à cette question est clairement affirmative. Nous avons d’ailleurs vu ci-dessus⁴⁴ que le Conseil d’Etat a progressivement renforcé la valeur juridique du S.S.C., en fonction de la rigueur des termes qui y sont utilisés : nous pouvons à ce sujet, renvoyer le lecteur au commentaire relatif aux différences entre plans et schémas⁴⁵. Enfin, la référence qui est désormais faite, à l’article 108, §1er, du CWATUPE, au S.S.C. au titre des instruments dont le fonctionnaire délégué doit vérifier le respect par les permis délivrés en première instance par le collège communal, confirme ce rapport entre le S.S.C. et les permis.

Par contre, il est certain que la violation du contenu du S.S.C. par un particulier n’est en aucun cas constitutive d’infraction d’urbanisme⁴⁶.

Enfin, d’un point de vue géographique, le S.S.C. couvre l’entièreté du territoire communal.

c. Le contenu du S.S.C.

Suivant l’article 16 du CWATUPE, le schéma de structure communal est un document d’orientation, d’évaluation, de gestion et de programmation du développement durable du territoire communal. Il doit en principe comporter une analyse de la situation existante de fait et de droit⁴⁷ et indiquer des objectifs hiérarchisés, les mesures qui doivent être prises pour les atteindre et leurs modalités d’exécution, l’implantation des équipements et infrastructures, des orientations générales relatives aux flux de circulation.

Le S.S.C. doit également comporter une évaluation des incidences « non négligeables » probables de sa mise en œuvre sur l’environnement, des mesures de suivi de sa mise en œuvre et un résumé non technique.

L’article 16, alinéa 3, du CWATUPE précise, en ce qui concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement, que le S.S.C. peut être fondé sur les renseignements utiles obtenus lors d’autres évaluations environnementales effectuées précédemment.

Avis

Le texte renvoie expressément, à ce sujet, à l’évaluation environnementale qui aurait été réalisée dans le cadre de la révision d’un plan de secteur ou de l’adoption d’un P.C.A. Il ne s’agit cependant pas là d’une énumération exhaustive : l’étude d’incidences relative à une demande de permis pourrait également être utilisée, même si cette demande porte sur un projet mis en œuvre par une personne privée. Tout dépend évidemment de la pertinence de cette étude par rapport à l’objet du schéma, en fonction, notamment, de l’ampleur et de la localisation du projet concerné.

Peut-être pour renforcer la différence théorique entre un schéma de structure et un plan d’aménagement⁴⁸, le législateur wallon a décidé de supprimer, dans le contenu obligatoire du S.S.C. tel qu’il apparaît à l’article 16 du CWATUPE, la référence au zonage des différentes activités, destiné à préciser celui du plan de secteur.

Avis

Cette modification s’applique évidemment avant tout aux S.S.C. destinés à être élaborés dans le futur. La question se posera éventuellement de savoir si elle remet également en cause le zonage que l’on trouve dans la plupart des S.S.C. adoptés jusqu’avant ladite modification.

On l’aura compris, à l’instar de ce qui est prévu en ce qui concerne le SDER, la description légale du contenu du schéma de structure communal est relativement vague. Les articles 254 et 255 du CWATUPE, dont le contenu n’a pas encore été adapté aux récentes modifications décrétales de l’article 16 du CWATUPE, précisent quelque peu ce contenu, mais laissent malgré tout une grande liberté aux communes. C’est ce qui explique la grande diversité de types de schémas de structure communaux. Il est donc inutile de tenter d’en recenser les caractéristiques concrètes communes.

d. La procédure d’adoption et de révision du S.S.C.

La procédure d’élaboration du schéma de structure communal ci-après décrite est également suivie en cas de révision (v. l’article 18 du CWATUPE).

1. Le lancement de la procédure

Le schéma de structure communal est en principe établi et révisé à l’initiative exclusive du conseil communal (v. l’article 17, §1er, du CWATUPE). Cela signifie notamment qu’il n’existe pas de procédure dans laquelle une demande de modification du schéma pourrait émaner d’une personne privée. Par ailleurs, le gouvernement wallon est sans pouvoir pour imposer le lancement de la procédure d’adoption d’un schéma de structure communal.

Avis

Rien n’empêche cependant évidemment un particulier – par exemple, un propriétaire qui s’estime lésé – d’adresser au conseil communal une suggestion de révision d’un schéma de structure communal, ne fut-ce que sur la base du droit de pétition inscrit à l’article 28 de la Constitution.

2. L’établissement d’un avant-projet de S.S.C.

L’avant-projet est établi par un auteur agréé en vertu de l’article 11⁴⁹ et désigné par le conseil communal, en suivant les instructions de ce dernier (v. l’article17, §1er, alinéa 1er, du CWATUPE).

L’avant-projet doit découler d’une analyse de la situation existante de fait et de droit.

La C.C.A.T.M., si elle existe, et le CWEDD doivent être informés de ces études préalables et peuvent formuler toute suggestion qu’ils jugent utiles.

3. L’adoption du projet de S.S.C.

Le conseil communal adopte provisoirement le projet de schéma (v. l’article 17, §1er, alinéa 3, du CWATUPE).

4. L’enquête publique

Le projet de schéma de structure communal est soumis à une enquête publique.

Cette enquête est annoncée par affichage aux valves communales, par avis dans les pages locales de trois quotidiens de langue française ou allemande et dans le bulletin communal d’information ou un journal publicitaire distribué gratuitement s’il en existe. En vertu de l’article 4, une réunion accessible au public doit par ailleurs être organisée.

Avis

Il s’agit sans doute d’une réunion au cours de laquelle le projet doit être présenté au public et donc, pour l’essentiel, d’une réunion d’information.

L’enquête publique a une durée de trente jours. Même si le texte ne le précise pas, on peut considérer que l’annonce de l’enquête doit préciser les jours de début et de fin de cette enquête et que le projet doit pouvoir être consulté par la population à la commune, pendant une période raisonnable par semaine⁵⁰. Des explications peuvent être demandées aux fonctionnaires communaux (v. l’article 4, 5°, du CWATUPE).

Les particuliers disposent de ce délai pour adresser leurs réclamations et observations à la commune.

Attention

L’article 4 du CWATUPE contient les principes généraux auxquels doit se conformer toute enquête publique. Il prescrit, notamment, que la durée de l’enquête est suspendue entre le 16 juillet et le 15 août. Quant aux autres modalités de l’enquête et, notamment, celles suivant lesquelles les réclamations et observations doivent être formulées, nous renvoyons pour l’essentiel à ce qui en est dit à propos du plan de secteur⁵¹.

Les obligations du conseil communal concernant les réclamations introduites par les particuliers ne sont pas précisées par le texte de l’article 17. Le conseil communal a l’obligation de tenir compte des résultats de cette enquête. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

5. La consultation transfrontière

Il n’est pas exclu que le projet de S.S.C. ait des incidences notables sur l’environnement d’une autre région (Région de Bruxelles-Capitale ou Région flamande) ou d’un Etat voisin. Dans ce cas, le projet et les informations éventuelles sur les incidences transfrontières doivent être soumis à l’avis des autorités compétentes de ces autres régions et Etats. Tel est également le cas si l’un d’entre eux en fait la demande.

Les modalités relatives à cette consultation transfrontière doivent encore être adoptées par le gouvernement, par arrêté qui fixera notamment la manière (et la langue) dont les informations seront transmises aux régions et/ou Etats et la manière dont ceux-ci devront faire valoir leurs observations.

Attention

Le texte du §3 de l’article 17 du code prévoit très clairement que la consultation de la C.C.A.T.M. et du CWEDD (v. ci-après) a lieu après l’enquête publique, visée au §2. Par le décret du 27 octobre 2011, la consultation transfrontière a été insérée à l’article 17 sous forme de §2bis, à savoir entre l’enquête publique et la consultation de la C.C.A.T.M. et du CWEDD. Cette consultation de la C.C.A.T.M. et du CWEDD est par ailleurs prévue, dans le texte du §3, « ensuite ». Ce mot et l’ordre des paragraphes laissent à penser que la consultation transfrontière doit précéder la consultation de la C.C.A.T.M. et du CWEDD. Reste à savoir si les résultats de la consultation transfrontière doivent être transmis à la C.C.A.T.M. et au CWEDD, ce que le texte ne précise pas, à tout le moins de manière univoque.

Le conseil communal a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

6. L’enquête administrative

Au cours de l’enquête publique, le collège communal doit solliciter l’avis du fonctionnaire délégué sur le projet de schéma. Le fonctionnaire délégué dispose d’un délai de trente jours pour répondre, à dater de la demande qui lui est faite. Passé ce délai, son avis est réputé favorable.

Conseil

Il n’est pas précisé si le délai de trente jours commence à courir à dater de l’envoi de la demande par le collège communal ou à dater de sa réception par le fonctionnaire délégué. Il n’est pas non plus précisé si c’est l’envoi de son avis par le fonctionnaire délégué ou sa réception par le collège communal qui doit avoir lieu le dernier jour du délai. La question est d’importance, dans la mesure où, s’il dépasse le délai de 30 jours, le fonctionnaire délégué est juridiquement réputé avoir rendu un avis favorable. Pour éviter toute contestation, le fonctionnaire délégué prendra la précaution, d’une part, de considérer que le délai commence à courir à dater de l’envoi par le collège de sa demande et, d’autre part, de faire en sorte que le collège reçoive son avis dans le délai. Cela étant, on peut penser que le délai ne prend en réalité cours qu’à dater de la réception de la demande et qu’il suffit que l’avis soit posté le dernier jour du délai.

En droit administratif, on considère généralement que le premier jour du délai correspond au lendemain de l’évènement à dater duquel il prend cours (soit ici l’envoi ou la réception de la demande du collège communal). Dans l’hypothèse où le délai expire un samedi, un dimanche ou un jour férié légal, on peut par ailleurs considérer que le dernier jour utile est reporté au plus prochain jour ouvrable⁵².

Après l’enquête publique, un avis doit également être sollicité de la C.C.A.T.M. et du CWEDD (article 17, §3, du CWATUPE). Ils disposent d’un délai de quarante-cinq jours pour répondre à cette demande, qui doit être accompagnée des résultats de l’enquête publique. Passé ce délai, leur avis est réputé favorable.

Attention

Les mêmes questions et réponses que celles qui viennent d’être posées et apportées en ce qui concerne l’avis du fonctionnaire délégué peuvent être ici reproduites.

Cela étant, on aura remarqué que, contrairement à l’avis du fonctionnaire délégué, l’avis de la C.C.A.T.M. et du CWEDD doit non seulement porter sur le projet de schéma, mais également sur le contenu des réclamations introduites par les particuliers au cours de l’enquête publique. Le texte du §3 de l’article 17 du code prévoit d’ailleurs très clairement que la consultation de la C.C.A.T.M. et du CWEDD a lieu après l’enquête publique.

Contrairement à ce qui reste prévu à propos du SDER, la procédure d’élaboration du S.S.C. ne prévoit plus, à tout le moins clairement, la possibilité, pour la commune, de solliciter l’avis de toute personne ou organe qu’elle jugerait opportun de consulter. Le texte de l’article 17 du code est, à cet égard, incertain : alors que cette consultation n’est clairement plus prévue là où elle l’était auparavant et où elle devrait logiquement l’être⁵³, elle apparaît pourtant implicitement tout à la fin de cette disposition.

Le conseil communal a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

7. L’adoption du S.S.C.

Sur la base des éléments qui précèdent et, notamment, des résultats des enquêtes et consultations⁵⁴, le conseil communal vote l’adoption définitive du schéma.

8. La déclaration environnementale

Ce qui a été dit de la déclaration environnementale relative au SDER vaut également en ce qui concerne la déclaration environnementale relative au S.S.C. Nous y renvoyons le lecteur⁵⁵.

9. Le contrôle du gouvernement

Le conseil communal doit adresser au gouvernement une copie du schéma adopté, accompagné des réclamations et avis collectés par le collège communal et de la déclaration environnementale. Le gouvernement dispose alors d’un délai de soixante jours pour procéder éventuellement à l’annulation du schéma (article 17, §4, alinéa 1er, du CWATUPE).

Attention

L’article 17, §4, du CWATUPE apporte ici plusieurs réponses aux questions qui reviennent régulièrement en matière de délais : d’une part, le délai commence à courir à dater de la réception du dossier⁵⁶ par le gouvernement et non de son envoi par le conseil communal et, d’autre part, c’est l’envoi de l’éventuelle décision d’annulation qui doit être effectué au plus tard le soixantième jour du délai.

10. La publication

L’adoption du schéma et de la déclaration environnementale, et la possibilité de les consulter à la maison communale sont annoncées par voie d’affichage aux valves communales, conformément au prescrit de l’article L1133-1 du CDLD.

e. Les recours contre le S.S.C.

En ce qui concerne les recours potentiels contre un S.S.C., on peut, pour l’essentiel, se reporter à ce qui a été dit à ce sujet à propos du SDER⁵⁷. Il a notamment été indiqué que, par un opportun revirement de jurisprudence⁵⁸, le Conseil d’Etat a récemment déclaré recevable des recours dirigés contre des S.S.C.

f. Le suivi des incidences environnementales du S.S.C.

Sur le rapport de suivi des incidences environnementales notables du S.S.C., nous renvoyons à ce qui sera dit des rapports périodiques que les autorités régionale et communales sont censées établir⁵⁹.

3. Le rapport urbanistique et environnemental

Le rapport urbanistique et environnemental (RUE) est avant tout l’instrument indispensable à la mise en œuvre d’une zone d’aménagement communal concerté et, donc, à l’obtention de permis dans cette zone⁶⁰. A ce titre, il remplace le programme communal de priorité de mise en œuvre de l’ancienne zone d’aménagement différé⁶¹.

Attention

La délivrance de permis est également subordonnée à l’adoption préalable d’un RUE :

- dans une ZACC ou une ZACCI au plan de secteur⁶² ;

- en zone de parc de plus de cinq hectares, pour ce qui est de certains travaux⁶³ ;

- en zone de loisirs contiguë à une zone d’habitat, à une zone d’habitat à caractère rural ou à une zone d’aménagement communal concerté mise en œuvre et affectée en tout ou partie à la résidence, quand il s’agit d’y implanter de l’habitat, des activités d’artisanat ou de services, des équipements socioculturels ou des aménagements de services publics et d’équipements communautaires⁶⁴ ;

- en toute